Реформирование бюджетного процесса

Организация распределительных процессов в  народном хозяйстве также осуществляется государственным бюджетом. Через  него перераспределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных форм собственности сферы  материального производства, однако, бюджет влияет на размеры накоплений, определение оптимальной структуры  доходов по финансовым планам предприятий  и отраслей хозяйства. В процессе бюджетного планирования устанавливается  наиболее целесообразное соотношение  между централизованными и децентрализованными  фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов, концентрируемых  в финансовых планах предприятий, а  также степень участия предприятий  в формировании доходов бюджетной  системы, и, прежде всего, федерального бюджета Российской Федерации. Кроме  того, через бюджет перераспределяются доходы между административными  территориями (субъектами Федерации). И, наконец, различные хозяйствующие  субъекты могут получить бюджетное  финансирование. Таким образом, через бюджет перераспределяется 30-40% национального дохода. В процессе бюджетного планирования и исполнения бюджета осуществляется контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий и отраслей народного хозяйства в целом.  Контрольная функция бюджета проявляется посредством формирования и использования фонда денежных средств государства, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики и социальной сферы.Благодаря этому свойству бюджет свидетельствует о поступлении в распоряжение государства финансовых ресурсов от субъектов хозяйствования, соответствии размера централизуемых ресурсов государства объему его потребностей и т.д. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных доходов и расходов. 

1.2. Методы бюджетного планирования и прогнозирования, применяемые в России 

В условиях перевода национальных экономик стран  СНГ на рыночные основы хозяйствования, после распада Советского Союза, существенно изменились содержание и методика бюджетного планирования, оставшаяся в наследство от Госплана СССР. Количественные ориентиры, используемые в бюджетном планировании, из директивных стали индикативными (рекомендательными), появилась возможность вместо валовых затратных показателей применять иные измерители, нацеленные на конечные качественные и количественные результаты. Возникла необходимость использования разных вариантов прогнозных расчетов, большое значение стало придаваться выбору оптимальных решений. Также как и в Российской Федерации, в Украине, в Республике Беларусь, Молдове и в Казахстане, бюджетное планирование сохранило свое значение как база для составления основного финансового плана, деятельности органов власти разных уровней. Ежегодно бюджетные показатели утверждаются на государственном и региональном уровнях – в форме законов, на местном – в форме решений представительных органов местного самоуправления.К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования, относят методы: экономического анализа; экстраполяции; математического моделирования; индексный, балансовый и другие.Реальность бюджетных показателей во многом зависит и от использования различных методов бюджетного прогнозирования, от возможности их сочетания с учетом специфики каждого. Без анализа текущего исполнения бюджета процесс прогнозирования невозможен в принципе, поэтому метод экономического анализа применяется на всех этапах бюджетного процесса. Он позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период и дать ожидаемую оценку исполнения бюджета в финансовом году. На этапе формирования проекта бюджета упор в аналитической работе делается на выявление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности распределения и использования бюджетных средств.Применение метода экстраполяции возможно при абсолютной уверенности сохранения в дальнейшем устойчивой динамики развития. Расчет показателей проекта бюджета при этом методе производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Но этот метод должен использоваться как вспомогательное средство для первоначальных прикидок, так как он имеет ряд существенных недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию бюджетных средств, т.к. объем ассигнований планируется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных фактов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом.Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы могут служить необходимым условием для внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование.С одной стороны, если строго следовать нормам Бюджетного кодекса, то мы сегодня не могли бы финансировать практически ни один вид расходов, пока нет нормативов минимальных затрат и бюджетной обеспеченности, которые должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне.С другой стороны, мы сегодня не имеем самых примитивных норм и нормативов относительно работ по ремонту объектов, благоустройству, приобретению оборудования и т.д. А ведь наличие такой информации является обязательным условием для разработки тех самых минимальных государственных стандартов, о которых говорится в Бюджетном кодексе.Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы [13, с. 84-87]. Все актуальнее и настоящее время становится программно-целевой метод прогнозирования, который позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. С бюджетной точки зрения этот метод решает главную проблему для чего расходуются бюджетные средства. Однако его практическое использование затрудняется обязательностью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целью и задачами принимаемых программ, и, что самое главное, затруднено инициирование отраслевых целевых программ как способ дополнительного финансового обеспечения.Самым распространенным является индексный метод прогнозирования, который предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов динамики экономических процессов. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием инфляционных процессов. Но применение этого метода является правомерным только при наличии уверенности в объективности базовых показателей. В наших условиях по отношению к доходам его применение является вынужденным (у нас просо нет иного подхода), но в той или иной степени оправданным. Что же касается расходов, то индексация расходов предыдущего финансового года однозначно переносит ошибки в распределение бюджетных ассигнований и в новый финансовый период.Обобщая все эти обстоятельства, приходится признать, что применяемая в настоящее время система прогнозирования бюджетных показателей – особенно среднесрочного характера – еще далека от совершенства. 

Справедливую  критику по этому поводу мы принимаем, несмотря на то, что пока еще никто  из контролирующих органов не предложил  иного способа проектирования бюджета  как индексация показателей предыдущего  финансового года. И здесь необходимо отметить следующее. Главной проблемой, которая не позволяет более или  менее приблизиться к научно обоснованным принципам и методам формирования бюджетных и, я бы даже сказал, общеэкономических  прогнозов, является отсутствие объективной  и разносторонней системы базовых  и нормативных показателей.Работа в этом направлении ведется, но, очевидно, требует активизации и, возможно, иных подходов.Метод математического моделирования, основанный на применении экономико-математической модели, позволяет учесть множество взаимных связывающих факторов, влияющих на бюджетные показатели, и выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее подходящий, соответствующий принятой концепции социально-экономического развития страны и проводимой бюджетной политики. При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и т.д. Широко применяется дефлятор (индекс цен), коэффициент пересчета цен в неизменные, предназначенные для расчета бюджетных доходов и расходов, т.к. в них, прежде всего, отражается инфляция.Инструментами нормативного метода являются прогрессивные нормы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в% к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и т.п.К методу экспертных оценок прибегают, когда закономерности развития тех или иных экономических процессов еще не выявлены, аналоги отсутствуют, и приходится использовать специально выполненные расчеты специалистов-экспертов. Балансовый метод, при котором осуществляются сопоставления (активов с пассивами, целого с его частями и т.д.), позволяет увязать расходы любого бюджета с его доходами, выявить пропорции в распределении средств между бюджетами. Прогнозирование бюджета сводится к расчету вероятных доходов бюджета (применительно к соответствующему уровню бюджетной системы: государственному, региональному, местному), определению объемов и направлений расходования бюджетных средств, установлению возможных изменений в межбюджетных отношениях. Если прогнозные расчеты касаются предстоящего (планируемого) года, то они выполняются для конкретных видов доходов и расходов в соответствии с действующей в стране бюджетной классификацией; если же относятся к периоду, следующему за планируемым годом, для основных параметров и структуры соответствующего бюджета [12, с. 23-26].В России программный подход к планированию приходит на смену составлению бюджета "от достигнутого" и отличается главным образом методами планирования бюджетных расходов – способами расчета объема бюджетных ассигнований для исполнения расходных обязательств [13, с.67].Программный подход к формированию расходов бюджета позволяет при оценке финансовых ресурсов, необходимых для реализации принятого решения (бюджетной программы), применять различные методы бюджетного планирования, обусловленные спецификой планируемых расходов: нормативный, предметно-целевой, балансовый, метод коэффициентов, метод экономического анализа и другие.В России бюджеты ведомств составляются на основе метода постатейного распределения бюджетных средств, что обусловлено Бюджетным кодексом. Однако в долгосрочной перспективе такой подход может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления и к снижению общей эффективности расходов, с одной стороны и к недофинансированию производства товаров и услуг, необходимых обществу. 

Главным достоинством данного метода является то, что целевая программа способствует соблюдению единого подхода к  рациональному использованию бюджетных  средств, направленных на решение наиболее актуальных проблем региона, муниципального образования, государства в целом.Согласно информации Минэкономразвития России за последние пять лет произошел существенный рост расходов федерального бюджета, распределенных по целевым программам; к 2010 г. предполагается по программному принципу распределять до 70 % бюджетных ассигнований.Применение того или иного из рассмотренных методов бюджетного планирования и прогнозирования определяется спецификой задач, стоящих перед соответствующим уровнем управления. Для планирования текущих расходов используется нормативный метод, а для решения возникающих проблем, проблем, разрешение которых возможно в определенный отрезок времени, предпочтительным является программно-целевой метод.Таким образом, применение указанных выше методов бюджетного планирования повышает обоснованность и эффективность расходов бюджетов при расчете бюджетных ассигнований.Бюджетное планирование является составляющей общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность планируемых показателей бюджета, их сбалансированность в основном определяют экономическое и социальное развитие, как отдельных регионов, так и государства в целом.Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом.Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность общегосударственных экономических и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), каждый финансовый план решает задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению.

Целями  такого планирования на всех уровнях  власти являются:

- обеспечение  координации социального и экономического  развития государства и его  территорий на основе бюджетной  политики;

- прогнозирование  объектов финансовых ресурсов, необходимых  для обеспечения планируемых  мероприятий;

- прогнозирование  финансовых последствий проведения  реформ и выполнения программ;

- определение  возможностей по реализации различных  мер в области финансово-бюджетной  системы.

В дипломной  работе проведена систематизация методов  бюджетного планирования, выявлены их достоинства и недостатки.

Методы  планирования - составная часть методологии  планирования и представляют собой  совокупность способов и приемов, применяемых  в процессе конкретных плановых расчетов на разных уровнях бюджетного планирования, позволяющие реализовать его  принципы. Наибольшее применение в  практике планирования получили следующие  методы разработки планов: балансовый, нормативный, экономико-математические и программно-целевой методы. Нормативный  метод основан на разработке и  использовании прогрессивной системы  норм и нормативов, отражающих достижения научно-технического прогресса и  важнейшие цели развития экономики. Программно-целевые методы применяется  для увязки целей плана с ресурсами  на основе целевых программ, являющимися  теми инструментами планирования, которые  определяют структурные сдвиги и  общую динамику развития экономики. Сущность программно-целевого метода состоит в разработке целевых  комплексных программ, предназначенных  для обоснования решений макроэкономических проблем, важнейших экономических  задач. Балансовый метод применяется  для взаимоувязки объема и структуры общественных потребностей с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами, а также взаимного согласования всех разделов и показателей планов. Он используется, прежде всего, как инструмент обеспечения планомерности, пропорциональности, научной обоснованности пропорций воспроизводства, отраслевой и территориальной структуры общественного производства. Сущность балансового метода состоит в разработке системы балансов, соответствующих многообразию планируемых пропорций: общеэкономических, межотраслевых, внутриотраслевых, территориальных и др. Экономико-математические методы применяются для оптимизации планов, анализа и оценки различных вариантов развития, более точной и развернутой характеристики важнейших экономических связей. Кроме того, применение экономико-математических методов дают возможность использовать в планировании экономико-математические модели и вычислительную технику с целью повышения научной обоснованности и оптимизации планов.