Проблемы управления государственным долгом в РФ, пути их решения

Классический подход к определению роли госдолга в экономике состоит в использовании его в качестве субститута налогов и заключается в том, что объем госзаймов увеличивают в фазе снижения деловой активности. В фазе увеличения деловой активности объем займов снижают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

Классический подход предоставляет правительству возможность не менять уровень налогообложения или даже несколько снизить его в фазе снижения деловой активности, но при этом сохранить уровень государственных расходов. В этом состоит преимущество классического подхода.

Альтернативный подход основан на прямо противоположной концепции - в фазе снижения деловой активности объем займов сокращают. В фазе увеличения деловой активности объем займов увеличивают. В фазе экономического спада и в период, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

В данном подходе есть свое рациональное зерно. Такая парадоксальная схема обладает рядом преимуществ перед классическим. Во-первых, альтернативный подход при прочих равных условиях позволяет привлекать в бюджет больший объем денежных ресурсов за экономический цикл. Во-вторых, при его реализации наблюдается более низкая амплитуда колебаний относительного объема долга в течение экономического цикла. Максимальное значение относительного размера долга за период экономического цикла меньше. В-третьих, решение об оптимальном размере госзаймов принимается на основе данных о темпах экономического развития: вошла экономика в фазу усиления деловой активности - увеличили займы, наступил спад деловой активности - сократили займы, наступил экономический спад - минимизировали займы. Риск ошибочного планирования сальдо бюджета в данном случае существенно ниже.

В рамках рассматриваемого подхода государственный долг выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие. [9; 44]. Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономического спада дефицит бюджета существенно ухудшает состояние государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для Китая госдолг - это финансовый механизм ускорения экономического развития. Для России госдолг остается экономической проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.

Два подхода (классический и альтернативный) основываются на различных смыслах, вкладываемых в понятие «сбалансированности» бюджета. В Европейском сообществе бюджет признается сбалансированным, если выполняются два ограничения - на размер дефицита (3% ВВП) и на размер долга (60% ВВП). Рост экономики невозможен без увеличения энергопотребления, а это означает, что нужно строить новые электростанции, тянуть нефтепроводы, строить порты, дороги и прочую инфраструктуру. Вопросы поддержки экономического роста являются непростыми сами по себе, их приходится решать в условиях международной конкуренции за ресурсы, за условия международной торговли .

 

1.1. Система управления государственным долгом

 

Система управления государственным долгом - это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство Российской Федерации и его специальный орган - Министерство Финансов Российской Федерации, а также Центральный банк Российской Федерации и Внешэкономбанк как агенты Минфина Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

- разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год;

- процедура принятия основных  параметров управления государственным  долгом Российской Федерации  на очередной год;

- исполнение принятой программы  управления государственным долгом  в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:

- своевременность и полнота  формирования источников финансирования  дефицита бюджета;

- проверка эффективности и целевого  использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

- осуществление контроля за  соблюдением предельного значения  и структуры государственного  долга;

- контроль за ходом исполнения  долговых обязательств Правительства  Российской Федерации прошлых лет;

- контроль за эмиссией ценных  бумаг и их размещением с  учетом необходимой обеспеченности  денежной массой в наличном  обороте и на депозитах;

- экспертиза проекта государственного  бюджета и контроль за его  исполнением, осуществление контроля  за изменением структуры и объема государственного долга;

- экспертиза проектов законов, других нормативных правовых  актов органов государственной  власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного  долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

В последние годы наметились качественно новые тенденции в сфере управления госдолгом, что обусловлено форсированным переходом к рыночным механизмам его формирования и обслуживания. Главные черты новых тенденций – мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:

- управление в нормальном режиме  воспроизводственного процесса;

- кризисное управление в условиях  обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращение  возможностей привлечения новых  заимствований.

Разница между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Госдолг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ним можно отнести: стабилизационные инструменты в госдолге, управление динамикой долга, уменьшение государственного внутреннего долга, реструктуризация задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету, контроль за заимствованиями субъектами РФ, сокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы, снижение стоимости обслуживания госдолга.

Основным методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внешними и внутренними займами.

К основным методам управления внешним долгом относятся:

- консолидация – пересмотр условий  погашения задолженности, который  может быть реализован либо  путем изменения условий погашения  действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования  существующей задолженности;

- реструктуризация – основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация – это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

- рефинансирование представляет собой процесс погашения старых займов за счет привлечения новых;

- конверсия – применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

- секьюритизация – переоформление  нерыночных займов в ценные  бумаги, свободно обращающиеся на  финансовых рынках;

- аннулирование – отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов».

Из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление государственным долгом» посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. «Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов РФ и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов РФ».

Государственный долг представляет собой сложное экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка государственных заимствований, реализации мер антикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Государственное регулирование внешнего и внутреннего долга России

2.1. Внутренний государственный  долг

 

Согласно определению, данному в статье 6 Бюджетного Кодекса РФ внутренний долг – это обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Внутренний государственный долг РФ включает в себя задолженность по ГКО (государственным краткосрочным обязательствам), ОФЗ (облигациям федерального займа), ОГСЗ (облигациям государственного сберегательного займа), реструктурированную задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа), а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

В объем внутреннего государственного долга включаются:

1) номинальная сумма долга по  государственным ценным бумагам  Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного долга по  кредитам, которые получены Российской  Федерацией и обязательства по  которым выражены в валюте  Российской Федерации;

3) объем основного долга по  бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств по государственным  гарантиям, выраженным в валюте  Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением  указанных) долговых обязательств  Российской Федерации, оплата которых  в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного Кодекса РФ.

Статья 98.1 Бюджетного Кодекса РФ, введенная Законом 2007 г. №63-ФЗ, содержит новые положения, предусматривающие списание с государственного внутреннего долга России долговых обязательств, не предъявленных к погашению кредитором в течение срока исковой давности, установленного законодательством РФ Согласно ст. 196 ГК РФ общий срок исковой давности устанавливается в три года.