Особенновти бюджета, среднесрочный и финансовый план

При описании или разработке систем среднесрочного финансового планирования и/или бюджетирования необходимо дать ответы на следующие вопросы:

(1) кто (какой орган  или организация) формулирует средне- и долгосрочные цели государственной политики (осуществляет целеполагание) и каким образом эти цели доводятся до органов, разрабатывающих и принимающих бюджет;

(2) как осуществляется  квантификация целей; 

(3) какие показатели применяются  для представления плана (бюджета);

(4) кто и каким образом  оценивает потребность в ресурсах для достижения той или иной цели и для реализации тех или иных мер достижения этой цели;

(5) кто и каким образом  оценивает объемы ресурсов, которыми будет располагать государство в средне- и долгосрочной перспективе;

(6) каким образом происходит  пересмотр формулировок целей (в количественном и качественном выражении), а также оценок потребных ресурсов в удаленных плановых периодах,  в случае,  если в течение очередного планового периода произошел пересмотр целей государственной политики, добавление новых или отказ от достижения ранее поставленных целей.

Первые четыре вопроса  имеют смысл и применительно к однолетним планам и/или бюджетам,  последний же вопрос относится к процедуре пересмотра  (коррекции)  и специфичен для многолетнего случая.

          4. Иерархический характер среднесрочных бюджетов

Как и однолетние,  среднесрочные бюджеты должны порождать иерархические отношения между субъектом  (органом),  принимающим их и контролирующим их исполнение, и субъектами (органами), их исполняющими. Однако в среднесрочном случае эти отношения усложняются, так как помимо присутствующих в однолетнем бюджетном процессе институционально-иерархических, возникают два новых типа отношений:

-  временная иерархия последствия решений принимающего органа, принятых в предшествующие моменты планирования, для его же решений, принимаемых в текущий момент планирования  (то есть,  вопрос о том,  в какой степени прежние решения принимающего органа ограничивают его же последующие решения).

-  институционально-временная  иерархия последствия решений принимающего органа,  принятых в предшествующие моменты планирования, для действий исполняющего органа в очередной плановый период  (иными словами,  вопрос о том,  в каких случаях исполняющий орган руководствуется решениями принимающего органа,  принятыми в ходе среднесрочного планирования в предыдущие годы);

Новые разновидности иерархических  отношений,  возникающие при переходе к среднесрочному случаю, требуют отдельного рассмотрения.

Временная иерархия.  Вопрос о том,  в какой степени финансовые решения,  принятые по поводу удаленных плановых периодов, должны приниматься во внимание в ходе процедуры пересмотра,  является одним из ключевых в среднесрочном планировании (бюджетировании). Здесь возможны два крайних случая. Первый ‒ когда ранее принятые решения никак не связывают орган, утверждающий бюджет; соответствующие показатели юридически не имеют никакого значения.  Другой крайний случай когда бюджетные назначения, принятые в предыдущие моменты планирования, являются обязательными и не подлежат пересмотру. Проблема определения отношений временной иерархии в бюджетном процессе является частным случаем общей проблемы определения границ суверенной власти законодательного органа.  Дело в том,  что если законодательный орган обладает абсолютным суверенитетом, то он в принципе имеет власть в любой момент отменить или заменить любой из действующих законов.  То есть,  возникает постоянная угроза стабильности правовой системы и предсказуемости действий государства.

Практика конституционного государственного строительства выработала целый ряд механизмов,  позволяющих выстраивать боле или менее стабильные отношения временной иерархии. Главные из них конституционное ограничение власти парламента и создание иерархии статусов законов и нормативно-правовых актов.  Эти механизмы могут быть задействованы и в среднесрочном бюджетном процессе.

Конституционное ограничение  власти парламента.  Современные конституции,  как правило,  провозглашают самые общие принципы формирования государственных доходов,  расходов и обязательств,  например,  путем перечисления государственных социальных гарантий.  Нам неизвестны случаи,  чтобы конституция закрепляла обязанность парламента следовать своим ранее принятым бюджетным решениям. Однако в России известны случаи,  когда Конституционный суд отменял решения Государственной Думы,  ведущие к уменьшению размеров некоторых ранее действовавших социальных льгот. Этот пример показывает,  что в принципе возможно и конституционное ограничение власти законодателя по пересмотру ранее принятых решений,  связанных с бюджетными расходами, хотя реализация такого подхода потребует внесения изменений в Конституцию.  Кроме того,  он еще раз демонстрирует необходимость использования перспективного финансового планирования при принятии законодательных решений.

Иерархия статусов нормативно-правовых актов.  Нормативно-правовые акты,  в том числе принимаемые парламентом,  могут различаться по тому,  насколько легко впоследствии их изменить или отменить,  а также по тому,  являются ли они основой,  задающей  рамки  для других нормативно-правовых актов.  Зачастую данное различие статусов формально не закреплено, но фактически соблюдается весьма жестко. Например,  Бюджетный кодекс РФ и законы о бюджете на очередной год формально равны по своему статусу,  т.е.,  являются законами,  принимаемыми Государственной Думой.  В принципе парламент мог бы ежегодно вносить поправки в кодекс,  чтобы облегчить принятие тех или иных бюджетных решений.  Однако этого не происходит,  так как фактически БК является  рамочным  законом для бюджетного процесса,  и изменить его на практике довольно затруднительно по политическим причинам.

Иерархия статусов нормативно-правовых актов отчасти задается иерархией статусов органов государственной власти в отношении нормотворческой деятельности. В российском конституционном праве эта иерархия выглядит следующим образом: народ Федеральное Собрание ñ  Президент  Правительство министерства и ведомства.  В некоторых странах между народом и верховной законодательной и исполнительной властью вводится еще один уровень,  наделенный властью пересматривать конституцию (конституционное собрание).

Другая часть иерархических  отношений между правовыми нормами явно задается конституцией государства.  Например,  российская Конституция предусматривает два статуса закона конституционный закон и обычный закон (ст. 105 и 108 Конституции РФ).  Однако список конституционных законов является закрытым и задается Конституцией. В этом списке нет законов,  имеющих прямое отношение к бюджетному процессу.

Наконец, многие иерархические  отношения в системе правовых норм не связаны с формальной иерархией государственных органов или законов.  Такие различия обеспечиваются либо политическими ограничениями  например,  различия между кодексом и обычным законом либо процедурными ограничениями  например,  в случае законов о внесении изменений в государственный бюджет текущего года.

Иерархия нормативных  актов в сфере бюджетного законодательства РФ определяется ст. 2 БК, которая, в частности, утверждает, что эти акты не могут противоречить кодексу.  Но в принципе ничто не мешает законодателю принять противоречащий закон, отменив или приостановив действие данной статьи. Практическая невозможность таких действий объясняется политическими, а не юридическими причинами.

В принципе возможно построение отношений временной иерархии в бюджетном процессе на основе разделения статусов ранее принятых решений в рамках среднесрочного бюджета и вновь принимаемых решений о показателях бюджета на очередной плановый период.  Такое разделение статусов не потребует изменений Конституции,  но для него необходима определенная политическая воля как законодательной, так и исполнительной власти. Возможны, например, следующие решения: 

-  некоторые показатели  принятого ранее среднесрочного бюджета могут выступать в роли рамочного закона при принятии годового бюджета на очередной год;  соответствующие положения записываются в сам закон о многолетнем бюджете;

-  положения,  обеспечивающие  ту или иную степень обязательности ранее принятых бюджетных решений, вносятся в БК;

- в БК предусматриваются формальные процедуры коррекции показателей среднесрочного бюджета (по аналогии с тем,  как определены процедуры внесения изменений в годовой бюджет в ходе его исполнения).

Как бы то ни было, отношения  временной иерархии с неизбежностью возникают в любой системе среднесрочного бюджетирования,  поэтому их необходимо специально выделять как при описании существующих систем, так и при проектировании новых. 

Институционально-временная  иерархия.  Обязательность решений  органа, принимающего среднесрочный бюджет,  для исполняющих органов в удаленные плановые периоды также может иметь место в разной степени и в различных формах. Более того,  она может не сопровождаться никакими ограничениями на последующие действия самого принимающего органа.  Например,  парламент может потребовать,  чтобы правительство или министерства при планировании своей деятельности в удаленные периоды (когда они станут очередными) исходили из принятых ранее среднесрочных бюджетных проектировок.  При этом сам парламент может и не быть никак связанным предыдущими решениями.

Отношения институционально-временной  иерархии могут быть чрезвычайно разнообразными.  В данном отчете не рассматривается задача полного описания и классификации всех возможных форм. Тем не менее, эти отношения всегда присутствуют в системах среднесрочного бюджетирования и поэтому каждый раз требуют отдельного описания.

В данном отчете предлагается считать наличие временных иерархических отношений (той или иной степени обязательности бюджетных решений законодательного органа на последующие периоды для него самого по мере приближения этих периодов)  необходимой отличительной особенностью среднесрочного бюджета от среднесрочного финансового плана.  Примеры отношений временной и институционально-временной иерархии,  существующих в практике среднесрочного финансового планирования и/или бюджетирования зарубежных стран,  приведены во врезке 2.  Почти всех этих примерах (кроме США)  отношения временной иерархии практически отсутствуют,  а отношения институционально-временной иерархии сводятся к тому,  что среднесрочные финансовые проектировки служат базой для министерств и ведомств при разработке бюджетных заявок на будущие годы.  В этом фундаментальном отношении системы среднесрочного бюджетирования,  принятые в зарубежных странах, принципиально не отличаются от среднесрочного финансового плана,  используемого в бюджетном процессе РФ на федеральном уровне.

Описание той или иной схемы среднесрочного финансового планирования и бюджетирования должно содержать ответы на следующие вопросы:

(1)  в какой степени  решения,  принятые по поводу удаленных плановых периодов,  обязательны для принимающего органа в последующие моменты планирования,  и каким образом осуществляется пересмотр соответствующих показателей бюджета;

(2)  в какой степени  решения,  принятые по поводу удаленных плановых периодов, обязательны для органа, исполняющего бюджет, по мере того, как удаленные плановые периоды становятся очередными.

Заключение

Благодаря финансовому прогнозированию  и финансовому планированию директор предприятия способен определить будущие  финансовые потребности компании и  определить цели, достижение которых  поможет сохранить намечаемые уровни прибыльности. Если прогноз указывает  на недостаток финансовых средств, директор имеет возможность сказать, когда  и сколько денег потребуется  компании. Это необходимо для того, чтобы определить ту финансово-кредитную  политику, которая должна проводиться  для успешного решения поставленных перед компанией задач.

Разработка подробного бюджета  дает возможность компании сравнить фактические результаты своей деятельности с запланированными. Такое сравнение проводится из месяца в месяц, и в обязанность финансового директора входит выявление и устранение любых серьезных отклонений от прогнозируемого уровня.

Разработка бюджета требует  изучения внешних и внутренних экономических  условий работы организации, частью которых являются возможные изменения  инфляционной политики страны в ближайшем  будущем.

Необходимо предусмотреть  любые изменения в стоимости товаров и услуг. Рынок должен быть изучен с точки зрения изменений спроса, вызванных ростом конкуренции со стороны вновь открываемых предприятий.

Функциональные подразделения  разделяются на две категории: доходные и расходные. Подразделения представляют свои финансовые отчеты за прошедшие  периоды. Эта информация используется как основа для подготовки бюджета  на предстоящий период.

Все эти и многие другие факторы оказывают свое влияние  таким образом, что функции финансового  управления: планирование, контроль и  анализ финансовых усилий компании получают все больше внимания со стороны ее руководства.

Список литературы

1. Вахрин, П. И. Финансы, денежное обращение, кредит [Текст]: учебник / П. И. Вахрин – М.: Дело, 2002- 403 с.
2. Воронин, А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление [Текст]: учебник / А. Г. Воронин – М.: Финансы и статистика, 2010.- 175 с.
3. Галицкая, С. В. Денежное обращение. Кредит. Финансы [Текст]: уч.пособие / С. В. Галицкая – М.: Междунар. отношения, 2002- 354 с.
4. Дежина, А. Е. Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений [Текст]: учеб.пособие / М.: ИЭПП, 2009.- 203 с.
5. Изряднова, О. И. Денежно-кредитная и бюджетная сферы [Текст]: учеб.пособие / М.: ИЭПП, 2010.- 115 с.