Механизм и практика государственно-частного партнерства

В ноябре 2006 г. стартовал конкурс по выбору инвестора для строительства  магистрали. Около 20 компаний из Японии, США и Европы выразили предварительное  желание принять участие в  концессионном конкурсе. На последней  стадии конкурса остался один участник — консорциум «ЗСД Невский меридиан», созданная французской Bouygues, немецкой Hochtief, петербургским «Мостоотрядом-19» и компанией Egis, который и стал победителем конкурса. Остальные три консорциума, допущенные к участию в тендере, решили отказаться от участия в тендере без объяснения причин [12]. В июне 2008 г. было принято постановление о заключении концессионного соглашения на строительство с ООО «ЗСД Невский меридиан».

Поскольку процедура проведения тендера для  ЗДС по разным причинам растянулась  на полтора года, стоимость проекта  выросла более чем в 2 раза. Согласно постановлению Минрегиона России, в 2009 г. были внесены изменения в паспорт инвестиционного проекта ЗДС. Сметная стоимость проекта возросла до 212724,9 млн. руб., в том числе собственные средства инвестора составят 16057,6 млн. руб., заемные средства инвестора — 91804,7 млн. руб., средства бюджета Санкт-Петербурга — 54152,9 млн. руб., средства Инвестиционного фонда РФ — 50709,7 млн. руб. Кроме того, в связи с ухудшением экономической ситуации было принято решение о переносе начала финансирования проекта за счет средств Инвестиционного фонда РФ на 2011 г. с продолжением реализации проекта в 2009–2010 гг. в рамках государственного заказа. При этом объем бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ был уменьшен на 20,6 млрд. руб. и одновременно на ту же сумму увеличены средства бюджета Санкт-Петербурга (6 млрд. руб. в 2009 г. и 14,6 млрд. руб. в 2010 г.) за счет субсидий из федерального бюджета, из бюджета Санкт-Петербурга предполагалось выделить 3 млрд. руб. в 2009 г. и 3,6 млрд. руб. в 2010 г. [13]. Сроки окончания строительства ЗСД были перенесены на 2014 г.

Из-за последствий мирового финансового  кризиса, неоднократных переносов  сроков проведения тендера на строительство отдельных участков ЗСД и различных бюрократических барьеров, реализовать проект ЗСД полностью на принципах ГЧП не удалось. Южный и северный участки автодороги строятся без привлечения стратегического инвестора, а только за счет средств федерального бюджета, бюджета Санкт-Петербурга и заемных средств, привлекаемых ОАО «ЗСД» путем размещения инфраструктурных облигаций на сумму 25 млрд. руб.

В 2011 г. была предпринята попытка вернуться  к принципам ГЧП при строительстве  центрального участка ЗСД. Был объявлен тендер на право заключения соглашения о создании и эксплуатации на основе ГЧП автомагистрали ЗСД, в котором  приняли участие два крупнейших консорциума — «Магистраль северной столицы» и ООО «Балтийская концессионная компания «Магистраль»». В состав первого входят: «Группа ВТБ», Газпромбанк, Astaldi (Италия),  GPB Infrastructure,  Mega Yapi (Турция),  IC (Турция); в состав второго — «Терра Нова», «Балтийская дноуглубительная компания», PORR AG (Австрия),Renaissance Construction, Vinci Concessions (Франция), «Мостоотряд №19»,  Jan de Nul(Бельгия), Oliveridge Investments (Кипр), «Сбербанк Инвестиции».

 Победителем  оказалось ООО «Магистраль северной  столицы», так как этот консорциум  предложил меньший срок реализации  проекта и меньшую стоимость.  Общая стоимость строительства  составляет около 90 млрд. руб., срок  завершения строительства — 2015 г. Победитель конкурса получает  право заниматься платной эксплуатацией магистрали.

Еще одной  попыткой улучшить институциональную  среду развития ГЧП в Санкт-Петербурге стало принятие долгосрочной целевой программы «Финансирование создания в Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»», а также внедрение системы долгосрочных ГЧП-контрактов. Общий объем финансирования программы на период до 2019 г. составляет 87,025 млрд. руб., включая средства из бюджета города — 17,814 млрд. руб., из федерального бюджета — 11,755 млрд. руб., из внебюджетных источников — 57,454 млрд. руб. (в том числе 25 млрд. руб. в рамках договора концессии).

Что касается внедрения долгосрочных ГЧП-контрактов, то это новый для России механизм партнерства. Согласно условиям такого контракта, инвестор за свой счет возводит объект и эксплуатирует его в течение трех лет, осуществляя необходимое обслуживание. Со своей стороны государство оплачивает услуги по предоставлению объекта в пользование. Наиболее перспективными контрактами этого вида считаются контракты по развитию транспортной инфраструктуры.

В настоящее  время уже открыто движение по некоторым участкам магистрали ЗСД, а с мая 2011 г.  пятикилометровый участок дороги стал первой платной дорогой в России. Только за июнь 2011 г. доход от эксплуатации платного участка дороги составил свыше 40 млн. руб. По словам гендиректора ОАО ЗСД, в текущем году планируется запуск еще двух платных отрезков дороги и ввод в эксплуатацию части северного участка дороги.

вывод

Таким образом, опыт реализации ГЧП-проекта по строительству ЗСД  наглядно демонстрирует многочисленные трудности,  свойственные как общей практике внедрения института ГЧП в России, так и относящиеся к реализации данного проекта.

Первыми по значимости можно назвать барьеры, связанные со слабостью правовой базы, проявляющейся как в отсутствии единого закона о ГЧП, так и  в наличии некоторых расхождений  федерального закона «О концессионных  соглашениях» с другими законами (в частности, законами о бюджете) и отраслевыми нормативами. Предпринятые администрацией усилия были призваны не только усовершенствовать нормативно-правовую базу ГЧП-проектов, но и начать формирование, по сути, отсутствующей системы управления ГЧП.

Кроме того, в ходе реализации проекта  проявились и другие затруднения, среди  которых можно выделить:

– недостаточный  уровень подготовки госслужащих  в профильных организациях;

– невысокий  уровень доверия со стороны иностранных  инвесторов;

– расплывчатость целей и задач участников проекта;

– неправильное распределение рисков между концедентом и частным сектором.

-- реализация проекта по строительству ЗСД показала также слабость института ГЧП в России по отношению к негативному макроэкономическому воздействию, финансовым и бюджетным ограничениям.

В ходе реализации конкретного проекта  оказалось невозможно в полной мере использовать механизм ГЧП: возникли осложнения в проведении конкурсных процедур, в несколько раз увеличилась  стоимость проекта и сроки  его реализации, возникала необходимость  постоянной корректировки хода реализации проекта, была значительно превышена  плата за реальные услуги по сравнению  с запланированной.

Даже несмотря на имевшийся высокий административный ресурс этого проекта, его реализацию вряд ли можно назвать успешной. Пример ярко показывает, что без скорейшего решения перечисленных выше проблем потенциал полноценного развития ГЧП в России вызывает определенные сомнения.