Механизм и практика государственно-частного партнерства

ГЧП

Практика показывает, что в условиях экономического кризиса в первую очередь под угрозу сокращения попадают инвестиционные программы. Но несмотря на это проблемы по завершению текущих инвестиционных проектов, а также модернизации и реконструкции существующих инфраструктурных объектов не теряют своей актуальности и требуют решения. Однако при значительном снижении доходной части бюджетов решить данные задачи становится все сложнее, в результате чего органы государственной власти обращают внимание на возможность привлечения внебюджетного финансирования некоторых публичных функций. Это с одной стороны. С другой — в условиях неблагоприятной конъюнктуры растет интерес бизнеса к государственной поддержке, которая позволяет не только значительно снизить риски частных инвестиций, но и повысить надежность инвестиционных проектов в глазах кредитных организаций. 

В различных формах деловые взаимоотношения между частным бизнесом и государством развиваются еще со времен становления частного предпринимательства. Наиболее распространенные из них – системы индикативного планирования и государственно-частного партнерства (ГЧП). Как правило, отношения государства и бизнеса в них взаимовыгодны и отвечают насущным экономическим потребностям.

{Наиболее яркий пример такого сотрудничества: после второй мировой войны перед странами Западной Европы и Японии встала общегосударственная задача восстановления экономики. Самостоятельно ни государство, ни частный бизнес решить ее были не способны. В результате возник своеобразный симбиоз делового партнерства, получивший название «индикативное планирование», «дирижизм». С его помощью были определены основные стратегические и тактические задачи восстановления и модернизации экономики, для реализации которых были задействованы производственные и финансовые ресурсы частного предпринимательства и государства. Более того, индикативное планирование как эффективный механизм реализации крупномасштабных задач применялось до 80-х годов XX века в большинстве стран Западной Европы, а его отдельные элементы используются и поныне.}

определения ГЧП

В самом общем смысле термин ГЧП применяется при любом использовании ресурсов бизнеса для удовлетворения общественных потребностей. При этом в качестве ресурсов могут быть: капитал, ноу-хау, опыт менеджеров.  В отечественной литературе ГЧП определяется как юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности. Сферы применения:

• публичные блага (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры);
• публичные службы (содержание объектов общего пользования, ЖКХ);
• объекты экологической сферы;
• службы охраны правопорядка;
• объекты социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита).

Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается  на определенный срок в целях осуществления  конкретного проекта и прекращает свое существование после его  реализации.

Детерминанты ГЧП

Как показывает мировая практика, для развития ГЧП необходимо наличие определенных условий. МВФ выделил четыре группы детерминантов ГЧП:

К первой группе относятся факторы, определяющие состояние государственного бюджета. (При наличии бюджетного дефицита и большого государственного долга существует большая вероятность появления ГЧП, поскольку необходимое сокращение государственных расходов может быть компенсировано привлечением частных инвестиций. Наоборот, при наличии внешних источников дохода и использовании мягких бюджетных ограничений имеется меньше предпосылок для привлечения ГЧП).

Ко второй группе относятся основные факторы, определяющие макроэкономическую ситуацию. Стабильное макроэкономическое положение (предсказуемость политики правительства, низкая инфляция, стабильный обменный курс) обеспечивает гарантии прибыльности и успешной реализации проектов ГЧП и в полной мере отвечает интересам частного капитала. Кроме  того, поддержание благоприятного климата  для инвестирования является обязательным предварительным условием оказания финансовой поддержки ГЧП со стороны  международных организаций (Международной  финансовой корпорации, Международного агентства по инвестиционным гарантиям, Международного банка реконструкции  и развития).

К третьей группе относятся показатели, определяющие объем внутреннего  рынка. Прежде всего, это величина спроса и покупательной способности, влияющая на возмещение издержек бизнеса. Чем  больше рынок и выше покупательная  способность населения, тем вероятнее  появление проектов ГЧП.

И, наконец, четвертая детерминанта — это состояние рыночных институтов. Развитие ГЧП наиболее вероятно в  политически стабильных странах, имеющих  сильные и эффективные рыночные институты и законодательство, защищающее права частного бизнеса.

Препятствия на Российском рынке

Наибольшие успехи по его внедрению  наблюдаются в развитых экономиках, где различные формы ГЧП находят применение во многих секторах, связанных с коммунальной сферой, транспортной инфраструктурой, образованием, здравоохранением, строительством. В странах с переходной экономикой практика использования ГЧП не столь велика, что объясняется рядом причин, в основном связанных с отсутствием необходимых условий, как, например, слабость рынка капитала, ограниченная покупательная способность потенциальных пользователей объектов ГЧП, отсутствие или слабость профильных рыночных институтов и административного опыта новых форм управления на всех уровнях.

Применительно к России перечень факторов можно, к сожалению, продолжить. Согласно результатам исследования, проведенного НПФ «Экспертный институт» был выявлен широкий диапазон причин, препятствующих развитию механизмов ГЧП как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Вот некоторые из них:

1) несовершенство существующей  законодательной базы;

2) отсутствие компетентности по  вопросам ГЧП не только у  государства, но и у бизнеса; 

3) неравноправие сторон, участвующих  в ГЧП, с перевесом в пользу  государства; 

4) отсутствие культуры и практики  партнерства, частое изменение правил игры;

5) высокий уровень коррупции  и политических рисков;

6) отсутствие стратегического подхода  к планированию, предполагающего  долгосрочное финансирование, систему гарантий и оценку эффективности проектов.

Отсутствие необходимых условий  для развития института ГЧП в  России приводит к его нескоординированному и неэффективному внедрению. Как  отмечают некоторые экономисты, реализуемые  крупные инвестиционные проекты  общегосударственного уровня, а также  проекты регионального и муниципального уровней не связаны между собой. Отсутствует четкая система управления, продолжается формирование множества  новых организационных структур финансового и нефинансового  типа, имеющих отношение к ГЧП, функции которых зачастую дублируют  друг друга.

В таких условиях затруднительно выстроить  четкую систему управления ГЧП. Основные среди уже действующих структур — Инвестиционный фонд РФ, ОАО «Российская  венчурная компания» (РВК), государственная  корпорация «Банк развития и внешнеэкономической  деятельности (Внешэкономбанк)», Центр  ГЧП Внешэкономбанка, Российская корпорация нанотехнологий (РОСНАНО), особые экономические зоны (ОЭЗ), инновационный центр «Сколково».

Еще хуже обстоят дела с существующей законодательной базой для ГЧП. В настоящее время деловые  взаимоотношения государства и  бизнеса регулируются целым сводом законов и постановлений федерального уровня, относящихся к административному, гражданскому, бюджетному, налоговому, земельному законодательству. Основными  из них являются федеральные законы №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 г., №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г., №116-Ф3 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. Этот перечень дополняет множество законодательных инициатив на региональном уровне, а также нормативная база для институтов развития (Инвестиционного фонда РФ, ВЭБ, РВК и др.), госкорпораций и акционерных обществ.

Параллельно с формированием законодательной  базы ГЧП были приняты законодательные  акты, регулирующие функционирование особых экономических зон как  одного из способов и форм внедрения  ГЧП. Действующая в этой сфере  нормативно-правовая база включает 8 федеральных  законов, 13 региональных законов, 20 постановлений  Правительства РФ, 13 соглашений между  Правительством РФ и органами местного самоуправления о создании ОЭЗ, а также более 37 приказов Министерства экономического развития РФ.

Из-за неполной проработки федеральное  законодательство по ГЧП подкрепляется  нормативно-правовой базой регионального  и местного самоуправления. Это приводит к громоздкой законодательной структуре, в которой до сих пор отсутствует  единый закон о ГЧП.

Механика

Концессионные соглашения

Концессионное соглашение по сути является договором между органом государственной власти и негосударственным хозяйствующим субъектом, согласно которому частный инвестор наделяется правом управления государственным или муниципальным имуществом. Устанавливается размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия, по которым инвестор должен построить новый объект или модернизировать существующий и передать его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок. 

Концессионные соглашения в России регулируются Федеральным  законом «О концессионных соглашениях». Данный закон предусматривает только одну форму ГЧП, известную в мировой  практике как BOT (Built — Operate — Transfer). Одним из преимуществ концессий является то, что строительство объектов инфраструктуры ведется за счет частного инвестора без использования бюджетных средств и создания дополнительной нагрузки на бюджет. Тем не менее ряд положений закона о концессиях делает его применение на практике весьма ограниченным, поскольку условия соглашений регламентированы очень жестко и нередко приводят к удорожанию проектов для частных инвесторов.  
Особые экономические зоны (ОЭЗ)

В качестве одной из форм ГЧП можно  рассматривать формирование особых экономических зон (ОЭЗ), регулируемое Федеральным законом «Об особых экономических зонах». Данный закон  предусматривает создание особого  налогового и таможенного режима для резидентов, а также вводит определенные льготы для бизнеса, такие  как пониженные арендные ставки или  субсидирование процентных ставок по кредитам. 
  Бюджетные инвестиции

Инвестирование бюджетных средств  в инфраструктуру главным образом  осуществляется через долгосрочные целевые программы. Однако эффективность  этих инструментов уже давно подвергается нещадной критике. В рамках целевых  программ государство и частный  бизнес не могут заключать инвестиционные соглашения, вследствие чего одно из ключевых условий ГЧП — разделение рисков и выгод — труднодостижимо.  
С целью повышения эффективности бюджетных инвестиций за последние годы на федеральном уровне было создано немало фондов и госкорпораций, которые инвестируют средства федерального бюджета в целый ряд приоритетных отраслей экономики: Инвестиционный фонд РФ, Роснанотех, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Российская венчурная компания, Олимпстрой и т. д.  

Считается, что Инвестфонд представляет собой более эффективный механизм бюджетного инвестирования по сравнению с целевыми программами, поскольку его функционирование базируется на финансировании конкретных проектов с рассчитанной бюджетной эффективностью. Однако эффективность проекта рассчитывается исходя из соотношения понесенных бюджетных затрат и будущих налоговых поступлений в бюджет от реализации данного проекта, а рисками никто не управляет, поэтому бюджетные средства могут быть потрачены неэффективно. 

Разделение рисков между государством и бизнесом происходит в том случае, если средства государства предоставляются  на условиях возвратности и платности. Таким инструментом ГЧП в России является госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности(Внешэкономбанк)». В настоящее время Внешэкономбанк является одним из ведущих центров по развитию ГЧП в России. Он финансирует инвестиционные проекты стоимостью не менее 2 млрд руб. (объем привлекаемых средств банка не менее 1 млрд руб.), причем тот факт, что финансирование проектов проводится на возвратной основе, обеспечивает как заинтересованность банка в эффективности проектов, так и сбалансированное распределение рисков и доходов. 

ГЧП-проект «Западный скоростной диаметр»

Наличие текущих организационных, юридических  и управленческих проблем негативно  отражается на реализации проектов ГЧП. В качестве яркого и наглядного примера возникновения и развития такого рода проблем рассмотрим историю реализации проекта «Западный скоростной диаметр» (ЗСД), одного из наиболее значимых для Санкт-Петербурга, который является, по оценке Всемирного банка, лидером использования механизмов ГЧП в России.

«Западный скоростной диаметр» — проект администрации  Санкт-Петербурга по строительству  платной скоростной автомагистрали, которая обеспечит транспортные связи Большого морского порта через  Кольцевую автодорогу с федеральными выходами на Москву, регионы России, страны Балтии и Скандинавии. Протяженность  магистрали — 46,6 км, из которых более  половины составляют эстакадные участки, средняя ширина — 6-8 полос движения, пропускная способность — более 100 тыс. автомобилей в сутки. Предполагается постройка 2 тоннелей и 72 инженерных сооружения, среди которых 14 транспортных развязок, уникальные мосты с габаритами над  корабельным фарватером 55 м и 35 м, строительство которых будет  осуществляться в России впервые. ЗСД  условно делится на три участка: южный, центральный и северный, которые  будут сдаваться в эксплуатацию поэтапно.

Механизм  реализации проекта — государственно-частное  партнерство по договору концессии, сроки реализации — 2005–2011 гг. Бюджет проекта первоначально составлял 83644 млн. руб., включая 13798 млн. руб. за счет городского бюджета, 28001 млн. руб. за счет средств Инвестиционного фонда РФ, остальное — привлеченные средства частных инвесторов.