Государственный бюджет и его роль в экономике

Основными функциями бюджета в экономике являются:

- аккумуляция и централизация  финансовых ресурсов на нужды  государства и общества в целом  – данная функция предусматривала  накопление финансовых ресурсов  «отовсюду» на выполнение общегосударственных  задач;

- регулирование социально-экономических  процессов – т.е. направлена  на контроль развития социально-экономической  сферы, ее нужд с выделением  необходимых бюджетных ассигнований;

- инвестиционная функция  – направлена на развитие инвестиционной  деятельности;

-  перераспределение финансовых ресурсов (территориально-региональное, межотраслевое, межведомственное, социальное); функция социальной защиты – реализуется при недостаточности финансовых ресурсов;

-  стимулирование предпринимательской деятельности – выделение средств на развитие предпринимательства, поддержка предпринимательской деятельности;

- контроль за финансовыми  доходами и расходами государства  и взаимосвязанных с ним структур - выделение средств на осуществления  контроля в области доходов  и расходов государства и других  структур и структурных подразделений,  поддержка развития подразделений,  осуществляющих контролирующую  деятельность. 

В переходной экономике бюджет осуществляет функции финансового  обеспечения перехода к рыночной экономике, формирования макроэкономических параметров и рыночной среды, а также  рыночного поведения субъектов  экономики. В силу открытости экономики  стихийным колебаниям мирового финансового  рынка бюджетная система Российской Федерации выполняет также функции  антикризисного регулирования и  обеспечения финансовой безопасности государства.

Функции бюджета взаимозависимы, взаимодополняют друг друга. Наиболее сложной является связь между  функциями стимулирования предпринимательской  деятельности и аккумуляции централизованных финансовых ресурсов. В упрощенном виде представляется, что чем меньше средств аккумулируется в бюджете государства, тем активнее происходит стимулирование предпринимательской деятельности, развитие рыночных отношений. Отсюда вытекают предложения о минимизации перераспределения ресурсов через бюджет, значительном уменьшении налогообложения предпринимательской деятельности, снижении степени административного, финансового, налогового, валютного контроля за движением денежных ресурсов и т.д. Справедливое положение о снижении налогов не означает, что можно преуменьшать значение и других функций бюджета, стимулирование развития прогрессивных отраслей народного хозяйства, обеспечение социальной защиты, региональное выравнивание и т. д. Государство, беря на себя бремя социальных расходов, позволяет предприятиям и предпринимателям уменьшать издержки производства и затраты на социальные цели за счет оставшейся после уплаты налогов прибыли Затраты государства на образование, культуру и искусство, социальные цели придают рыночной экономике социальную ориентированность, гуманизируют ее. Это своего рода стратегическая линия защиты предпринимательства. С другой стороны, эти вложения освобождают предпринимательство от многих затрат. В этой связи особое значение приобретают вложения в «человеческий капитал» как инвестиции в подготовку квалифицированной рабочей силы — главного фактора производства.

Формирование бюджета  нового типа в России еще не завершено. Решение этой задачи осложнено кризисом реального сектора экономики  и недостаточной эффективностью налоговой системы.

 

Глава 2. Бюджетный дефицит  и методы его финансирования

 

2.1.Проблема бюджетного  дефицита российской экономики 

 

В современной России проблема бюджетного дефицита оказалась наиболее тяжелой финансовой проблемой. Дефицит  консолидированного бюджета составил, по данным Министерства финансов, в 2002 г. 5,8% ВВП, в 2003 г. - 5,2, в 2004 г. - 8,9, в 2005 г. дефицит  снизился до 3,6, а в 2006 г. он возрос до 4,3% ВВП.[6]

Согласно альтернативным оценкам, дефицит консолидированного бюджета России в 1993—1997 гг. сохранялся в пределах 8-14% ВВП.

Столь высокий размер дефицита был обусловлен завышенным объемом  государственных обязательств, а  также тем, что налоговая система  не смогла приспособиться к условиям переходной экономики. Это выражалось в массовом уклонении от налогов (по оценке, в бюджет в середине 90-х  годов не поступало от 30 до 50% подлежащих уплате налогов).                                                  

В первые годы рыночных реформ бюджетная политика России была направлена в основном на минимизацию бюджетного дефицита. Такое направление политики объяснялось двумя причинами: во-первых, сохранение значительного бюджетного дефицита поддерживало высокий уровень инфляции, а во-вторых, столь высокий дефицит исключал возобновление сколько-нибудь устойчивого экономического роста.

Сокращение бюджетного дефицита превратилось в России в одну из острейших политических проблем, так  как ввиду невозможности увеличения доходов государство пыталось решить данную проблему путем сокращения бюджетных  расходов. Однако этому препятствовало наличие в российской экономике  обширного сектора, зависящего от государственных  заказов или дотаций (ВПК, АПК, угольная промышленность, социальная сфера).

В рамках политики минимизации  бюджетного дефицита были резко сокращены  расходы по финансированию народного  хозяйства, в незначительной мере производилась  индексация социальных выплат и заработной платы в бюджетной сфере. Кроме  того, значительная часть бюджетных  расходов социального характера, перекладывалась  с федерального уровня на региональный и местный уровни. Возник своего рода порочный круг: «сжатие» бюджетных  расходов, сопровождавшееся углублением  кризиса неплатежей, вело к падению  объемов производства, за которым  следовало новое падение реальных бюджетных доходов и расходов.

В проведении бюджетной политики России сформировались два варианта. Один вариант (либеральный) предполагает стимулирование экономического роста  через решительное преодоление  налогового кризиса и связанной  с ним зависимости бюджета  от внутренних и внешних заимствований, а также сокращение расходов путем  проведения структурных реформ (военной, пенсионной, жилищно-коммунальной и  др.). Другой вариант (дирижистский) основывается на идее о принципиальной неспособности  частного бизнеса накапливать капитал  и инвестировать его в производство. Поэтому государство должно активно  направлять инвестиционную деятельность всех экономических агентов. Предполагается, что только оно способно аккумулировать финансовые ресурсы и разумно  их инвестировать. В основе этого  предположения лежит проявившаяся в переходной экономике слабость частной финансовой системы, которая  не может привлечь на длительный срок внутренние сбережения и повысить их общий уровень.[7] 

 

2.2. Финансирование бюджетного  дефицита

 

Основными инструментами  покрытия бюджетного дефицита являются денежная эмиссия, внутренние кредиты, внешние займы. Наиболее негативными  краткосрочными последствиями отличается эмиссионное финансирование (в виде кредитов ЦБ), приводившее довольно быстро к повышению темпов инфляции. Внутренние кредиты в краткосрочном  плане гораздо менее грозили  инфляцией, но в среднесрочной перспективе  вовлекали в спекулятивную игру с государственными долговыми обязательствами  огромную массу кредитных ресурсов и вели к снижению внутренних инвестиций в реальный сектор. Внешние кредиты  в краткосрочном плане менее  всего угрожали ростом инфляции, в  среднесрочной перспективе не снижали  национальные сбережения, но в длительной перспективе уменьшали доступные  для инвестирования финансовые ресурсы, ухудшали платежный баланс, существенно  замедляли долгосрочные темпы экономического роста вследствие оттока из страны финансовых ресурсов, направляемых на обслуживание внешнего долга.

В 1992-1994 гг. главным источником финансирования бюджетного дефицита были кредиты Центрального банка, т.е. денежная эмиссия, что привело к стремительному росту инфляции.

После принятия в апреле 1995 г. Закона о Центральном банке, запретившего эмиссионное финансирование бюджетного дефицита, кредиты ЦБ перестали  открыто использоваться для этой цели.

В 1995 г. произошел переход  к так называемым неинфляционным формам покрытия бюджетного дефицита на основе развития рынка долговых обязательств государства. Ранее, в  мае 1993 г., впервые для покрытия дефицита госбюджета, хотя поначалу и в небольших  размерах, стали использоваться внутренние займы у коммерческих банков. С  этой целью была организована продажа  государственных краткосрочных  и среднесрочных облигаций, а  также облигаций внутреннего  валютного займа.

Стремясь расширить рынок  государственных долговых обязательств и снизить чрезвычайно возросшие (ввиду ограниченного числа кредиторов на внутреннем рынке капиталов) процентные ставки, российские власти постепенно ликвидировали к началу 1998 г. препятствия  на пути притока иностранного капитала на рынок ГКО. К лету 1998 г. в руках  нерезидентов находилось до 30% долговых обязательств российского государства.

Финансирование бюджетного дефицита за счет наращивания государственного долга породило целый ряд серьезных  проблем. Во-первых, до конца 1997 г. происходил стремительный рост рынка рублевых государственных долговых обязательств в виде ГКО и ОФЗ. Выпуск данных инструментов обеспечивал в 1996-1997 гг. свыше 70% государственных заимствований (против 9,4% в 1994 г.). Однако необходимость  погашения возросшего государственного долга превратилась в 1998 г. в основной источник дефицита федерального бюджета: накануне событий 17 августа этого  года затраты на обслуживание госдолга составляли до 30% его общих расходов. Во-вторых, массированные государственные  заимствования на внутреннем рынке  отвлекали кредитные ресурсы  от инвестиций.

 

2.3. Рост бюджетного дефицита  как необходимость 

реформирование финансовой системы России

 

Сохранение в значительных масштабах бюджетного дефицита, активное использование в его финансировании внутренних и внешних заимствований  положило начало резкому росту государственного долга.

Внутренний государственный  долг включает задолженность по ГКО  и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), а также  неструктурированную задолженности  по внутренним валютным облигациям (известным  под названием «тайга» или  «минфинки»), просроченную задолженность  по централизованным кредитам сельскому  хозяйству и северным выплатам.

В 1998 г. внутренний государственный  долг включал задолженность правительства  по кредитам, полученным от банка на покрытие бюджетного дефицита а 1991-1994 гг. (свыше б4 млрд. руб.), ГКО (266 млрд руб.)» ОФЗ (72 млрд руб.) и другие долги целевой заем 1990 г., целевые вклады и чеки на автомобили не учтена приравненная к государственному долгу задолженности по вкладам, обесценившимся от инфляции).

Размещавшиеся на внутреннем рынке государственные займы  уже в 1996 г. превысили внутренние ликвидные сбережения. Однако сократить  дефицит госбюджета в то время  так и не удалось в достаточной  мере.

В этой ситуации российские власти решили допустить нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. Еще в феврале 1994 г. ЦБ объявил  о допуске нерезидентов на этот рынок, разрешил им приобретать до 10% номинального объема выпускаемых государственных  ценных бумаг. В феврале 1996 г. иностранным  инвесторам было разрешено участвовать  через уполномоченные банки-нерезиденты  в аукционах по ОФЗ и репатриировать получаемую прибыль (19-24% годовых в  валюте) под гарантии ЦБ. С 1 января 1998 г. ЦБ и правительство объявили о  полной либерализации рынка государственных  ценных бумаг: были отменены ограничения  на срок репатриации прибыли гарантированный  уровень доходности. Стремительное  расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995—1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком капиталов на развивающиеся  рынки, одним из которых стал российский.

Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга, с одной стороны, позволило  снизить процентные ставки (в 1997 г. гарантированная  доходность их была постепенно понижена до 9% годовых). Это все вело к уменьшению нагрузки на бюджет в части расходов на обслуживание государственного долга. С другой стороны резко возросла зависимость бюджетной системы  России от конъюнктуры мировых финансовых рынков, что и не замедлило вскоре проявиться. С началом финансового  кризиса в Юго-Восточной Азии летом 1997 г. готовность нерезидентов к  новым инвестициям в российские ценные бумаги сменилась осторожностью, а осенью того же года начался «сброс»  ГКО нерезидентами и вывод  ими своих капиталов из России.[8]

Ситуацию серьезно осложнила  проводившаяся в 1996—1998 гг. политика российских властей по управлению государственным  долгом, направленная на замещение  долговых инструментов, номинированных в рублях, внешними заимствованиями, потому что они были значительно  дешевле внутренних. В результате внешний долг России вырос в 1996-1998 гг. более чем вдвое, а только за первые восемь месяцев 1998 г. — на 18,5 млрд долл..

Однако переход России на внешние заимствования пришелся на конец подъема мировой экономики  и начало финансового кризиса, охватившего  финансовые рынки развивающихся  стран в 1997— 1999 гг. В результате девальвации  российского рубля в 1998 г. государственный  долг, номинированный в иностранной  валюте, за несколько месяцев увеличился более чем втрое, а весь государственный  долг — почти вдвое.

Объем государственного долга  России до 2003 г. был не очень велик  по международным стандартам, что  отчасти способствовало недооценке российскими властями реальной угрозы и кризиса.

Внешние заимствования обычно делаются на более длительные сроки  по «равнению с внутренними. Если бы консолидация долга (замена краткосрочного долга на долгосрочный путем изменения  соотношений внутренних и внешних  заимствований) проводилась в более  благоприятных условиях, то угрозу нараставшего с осени 1997 г. финансового  кризиса, видимо, можно было несколько  ослабить.

Существует еще один аспект оценки государственного долга России, а именно относительно небольшие  размеры легального ВВП, который  только и может служить источником обслуживания этого долга.

Постоянный рост государственного долга неизбежно приводил к увеличению абсолютных и относительных расходов на его обслуживание.

В результате под воздействием увеличения государственного долга  произошло существенное изменение  структуры расходов федерального бюджета  в сторону платежей по обслуживанию внутренней и внешней задолженности.

Достигнутое в феврале 2000 г. соглашение с Лондонским клубом коммерческих банков — кредиторов позволяет России сэкономить на обслуживании этой части  долга примерно 13 млрд долл. в 2001-2007 гг.[9]

К началу проведения рыночных реформ Россия представляла собой высокоцентрализованное государство, что выражалось, в частности, в преобладании федерального бюджета  в консолидированном бюджете.

В период распада СССР и  становления новой российской государственности  усилились центробежные тенденции  отдельных регионов (как правило, располагавших значительными природными ресурсами и с заметной долей  нерусского населения), что проявилось в небезуспешных поначалу попытках Татарии, Башкирии, Якутии ввести одноканальную  систему взаимоотношений с федеральным  бюджетом, в соответствии с которой  они регулярно переводили в центр  фиксированную сумму налоговых  поступлений.