Доходы бюджетов

Таким образом, неналоговые  доходы в 2011 году по сравнению с 2009 годом  увеличились почти в три раза: с 219194,4 млн. руб. до 942790,8 млн. руб., что  составило 330,1% в относительном выражении (наглядно увеличение неналоговых доходов  в федеральный бюджет за 2004-2006год  можно посмотреть в приложении 2).

  За два года заметно выросли прочие поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также поступления от разрешённых видов деятельности организаций и доходы от внешнеэкономической деятельности (с 01.01.2005 включая таможенные пошлины), что составило 2614,8% и 1584,3% соответственно. Заметно снизились платежи при пользовании недрами, в том числе при выполнении соглашений о разделе продукции на 91,3% и административные платежи и сборы на 81,1%.

  Несмотря на то, что неналоговые доходы занимают незначительную часть в структуре всех доходов государства, можно сказать, что по сравнению с 2004 годом они к 2006 году увеличились существенно, почти в три раза.

  Как правило, любое увеличение доходов сказывается на уровне жизни населения. Ведь, именно доходы, поступающие в бюджет государства, позволяют власти осуществлять свои основные государственные функции.

5.1 Пути совершенствования неналоговых доходов.

      Считается,  что налоговая форма поступления  доходов имеет ряд преимуществ  перед неналоговой, обладает наибольшей  стабильностью, устойчивостью и  предсказуемостью. Однако, по моему  мнению, неналоговые источники доходов  могут стать основой доходной  базы регионального бюджета, так  как их объем полностью зависит  от активности и управленческой  эффективности региональных органов  власти.

      Стабильный  рост неналоговых доходов повышает  диверсификацию доходов по видам  поступлений. Если тенденция к  росту доли неналоговых доходов  продолжится, она может значительно  улучшить структуру бюджета, положительно  сказаться на уровне доходов.

      Серьезным  резервом пополнения доходной  базы бюджетов РФ является  рост доходов от использования  государственной и муниципальной  собственности, что возможно лишь  при эффективном управлении государственными  активами, установлении жесткого  контроля со стороны государственных  органов за использованием объектов  недвижимости, находящихся в ведении  государственных и муниципальных   предприятий и организаций, эффективном  регулировании ставок арендной  платы.  Продажа неэффективной  муниципальной собственности инвесторам  будет способствовать снижению  затрат на содержание объектов, прежде всего, учреждений, финансируемых  за счет бюджетов.

      Политика государственных органов власти и органов местного самоуправления  в сфере управления региональной и муниципальной собственностью должна реализовываться путем оптимизации объема и состава находящейся у регионов собственности, осуществления мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий, создания реестра показателей экономической эффективности, а также повышения эффективности управления находящимися в государственной и муниципальной собственности акциями открытых акционерных обществ.

      В методических  рекомендациях Минфина России  отмечается, что увеличению доходов  от использования муниципального  имущества способствует систематизация  сведений о его наличии и  использовании. Для большинства  руководителей местных администраций очевидно, что первым шагом к увеличению объёма неналоговых доходов бюджета является инвентаризация муниципальной собственности, а вторым - учет его использования. Практически это означает создание в муниципальном образовании информационной системы управления имущественно-земельным комплексом. В рамках такой подсистемы возможно ведение реестра, содержащего необходимые сведения по земельным участкам и объектам недвижимости, принадлежащим муниципальному образованию, а также финансовый учет отношений аренды, передачи прав, продажи собственности на основании соответствующих договоров.

   Неналоговые доходы  чрезвычайно разнообразны и по  своей природе имеют между  собой мало общего, за исключением  того отрицающего признака, что  они не могут быть отнесены  к налогам. Аппараты извлечения  неналоговых доходов различны  и по своему техническому совершенству  уступают налоговому аппарату.

   Различить налоговые  и неналоговые сборы с достаточной  степенью определенности возможно  по формальному признаку: включение  или невключение их в перечень взимаемых на территории Российской Федерации налогов и сборов. Разграничение необходимо для решения проблем, возникающих в рамках налоговых отношений, поскольку отнесение сбора к налоговому платежу означает распространение на него общего режима налогообложения. В бюджетной сфере разграничение необходимо для правильного учета доходов в рамках бюджетной классификации.

   В целях уменьшения неблагоприятных последствий отсутствия четких критериев деления фискальных сборов и неналоговых доходов необходимо принять следующие меры:

      • квалифицировать  платежи, зачисляемые в бюджет, как налоговые или как гражданско-правовые;

      • полностью отказаться от гражданско-правового режима взимания компенсаторных платежей, так как нельзя признать допустимым регулирование, при котором однородные по своей сути платежи поступают в бюджет в одном случае как сборы, в другом - как неналоговые платежи.

      В рамках  гражданских правоотношений платежи  должны взиматься только за  услуги гражданско-правового характера,  а не за совершение государством  в отношении плательщика юридически  значимых действий или выполнение  иных административных функций.

Законодательное закрепление  всех возможных сборов с дифференцированными  от множества обстоятельств ставками является крайне сложным, поэтому необходима правовая позиция Конституционного Суда РФ о допустимости делегирования  законодателем органам исполнительной власти права установления ставок сборов и других отдельных элементов.

      В случае  установления обязательных платежей, не являющихся ни налогами, ни  сборами, уровень гарантий прав  плательщиков таких платежей  должен быть не ниже уровня  гарантий прав плательщиков налогов  и сборов.

      Платежи  за гражданско-правовые услуги  должны поступать в бюджет  в соответствии с гражданско-правовыми  принципами равенства участников, свободы договора. Если государственными  органами вводятся обязательные  платежи гражданско-правового характера,  должно применяться правило ст. 421 ГК РФ о том, что случаи  обязательного заключения договора  могут предусматриваться федеральным  законом.

      Законодательство  субъектов Российской Федерации  относительно неналоговых доходов  неоднородно: в законах ряда  субъектов Российской Федерации  неналоговые доходы урегулированы  достаточно подробно, в законах  других субъектов Российской  Федерации содержатся отсылочные  нормы к федеральному бюджетному  законодательству. Таким образом,  законодательство субъектов Российской  Федерации во многом является  несовершенным: в субъектах Российской  Федерации, где реализованы законотворческие  права регионов, нередки противоречия  с БК РФ, а также между различными  статьями одного и того же  законодательного акта. Наиболее  подробно неналоговые доходы  урегулированы в законах субъектов  Российской Федерации о бюджете  на соответствующий год.

      Круг администраторов  неналоговых доходов достаточно  широк. Система администрирования неналоговых доходов продолжает требовать совершенствования, поскольку одни и те же неналоговые доходы закреплены за рядом администраторов, а также существует обширная группа неналоговых доходов, закрепленных за всеми администраторами доходов бюджета, что, на мой взгляд, является неоправданным и способно привести к нечеткому разграничению полномочий между ведомствами и снижению качества администрирования неналоговых доходов.

      Как уже  отмечалось, есть проблемы не  только с правовой природой  платежей, в совокупности образующих  неналоговые доходы, но и с  порядком их администрирования,  распределением полномочий между  федеральными органами по организации  взимания и осуществления контроля. Проблемы, названные мной, усугубляются  и самим законодателем. Так,  в Федеральном законе от 19 декабря  2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2007 год" администратором регулярных  платежей за пользование недрами  при пользовании недрами (ренталс) на территории Российской Федерации, предусмотренных Законом РФ "О недрах", определена Федеральная налоговая служба. В то же время минимальные и максимальные ставки этого платежа установлены в Законе РФ "О недрах", а конкретные ставки в соответствии с данным Законом устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами (т.е. Федеральным агентством по недропользованию).

      Совокупность  проблем по обеспечению всех  администраторов поступлений в  бюджетную систему Российской  Федерации оперативной и достоверной  информацией требует решения  ряда задач:

         • перечень государственных органов,  на которых возложены функции  администрирования поступлений  в бюджетную систему Российской  Федерации, должен быть оптимальным  и стабильным;

         • необходимо закрепить в законодательном  акте четкую ведомственную принадлежность  доходов определенным администраторам,  что устранит неоднозначность  трактовки всеми участниками  бюджетного процесса своих прав, обязанностей и ответственности.

       Необходимо  отметить, что ситуация меняется  в лучшую сторону. В последние  годы к Федеральному закону  о федеральном бюджете на соответствующий  год такое закрепление выполняется,  но отдельные недочеты по-прежнему  имеют место.

      Как уже  отмечалось, одними из основных  источников неналоговых доходов  можно считать поступления от  продажи и использования федерального  имущества. Состав неналоговых доходов сложно назвать стабильным, их перечень носит открытый характер, при этом доходы от использования и продажи государственного имущества относятся к неналоговым доходам по своей правовой природе, а не могут быть причислены к неналоговым только в силу законодательного решения. В условиях рыночной экономики государство является предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода от имеющегося у него имущества. На протяжении последних лет прослеживается рост неналоговых доходов, в то время как количество объектов федеральной собственности сокращается в результате приватизации.

      При этом  именно в процессе совершенствования  системы неналоговых доходов  от продажи и использования  федерального имущества (в том  числе ее правовых основ) Российская Федерация может проявлять себя как специфический участник гражданского оборота, обладающий собственностью. Представляется, что только благодаря увеличению неналоговых доходов федерального бюджета станет возможным достижение цели снижения налогового бремени при сохранении роста доходов бюджета, и в этом заключается основополагающее значение неналоговых доходов. И наоборот, при благоприятных экономических условиях в государстве необходимо снижать или прекращать продажу государственной (федеральной и региональной) недвижимости.

5.2 Повышения качества  планирования неналоговых доходов.

Повышения качества планирования и эффективности администрирования  неналоговых доходов обсуждены  на заседании «круглого стола», который  провел Комитет Совета Федерации  по бюджету. Парламентарии, представители  Счетной палаты РФ, федеральных органов  власти и управления обменялись мнениями по вопросам совершенствования законодательства, призванного оптимизировать систему  поступления доходов от внешнеэкономической  деятельности, пользования природными ресурсами, использования имущества, находящегося в государственной  собственности.

Особую актуальность в  настоящее время обретают вопросы  качества планирования макроэкономических и бюджетных показателей, а также  детальная проработка прогноза по каждому  виду доходов федерального бюджета.

Предложенный механизм оценки качества исполнения доходной части главного финансового закона страны лишь по совокупному значению всех доходов, противоречит одному из базовых принципов бюджетной системы страны - принципу полноты отражения доходов.

Доходы от размещения средств Стабфонда России, например, по итогам 2010 года составили 22,9 млрд рублей, а по результатам трех кварталов 2011 года такая информация в отчете Федерального казначейства не приводится.

Таким образом, вероятное  снижение отдельных неналоговых  доходов, не отраженное на стадии планирования бюджета, может быть компенсировано из неучтенных доходных источников.

За исключением доходов  oт внешнеэкономической деятельности прочие неналоговые доходы по своей структуре характеризуются слабой прямой зависимостью oт внешнеэкономической конъюнктуры.

Поэтому отклонения oт плановых показателей по отдельным видам неналоговых доходов до 60 процентов, свидетельствуют о крайне низком качестве их планирования. Так, в частности, доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, по итогам 2010 года были исполнены на 98,5 процента, а спустя год они были перевыполнены почти на 30 процентов. Анализ планирования и поступления платежей за пользование природными ресурсами в последние три года, к примеру, показывает устойчивую тенденцию к ежегодному занижению плановых показателей более чем на 60 процентов. Таможенные пошлины и сборы составляют около 90 процентов поступлений неналоговых доходов и немногим более трети всех доходов федерального бюджета.