Дефицит бюджета и его регулирование

2.1 Регулирование бюджета РФ

Российская  экономика входит в посткризисный  период своего развития, хотя до 2014 г. продолжается действие достаточно острых остаточных кризисных явлений. Не достигают  докризисного уровня темпы экономического роста, сохраняются дефицит бюджета  и сильная зависимость от ситуации на рынке углеводородов, медленно повышается инновационная активность и жилищное строительство, все еще высок  уровень бедности и имущественное  расслоение общества.

В условиях продолжающегося зарубежного кризиса  и угрозы наступления его второй волны необходимо не только удержать достигнутые успехи и максимально  оградить страну от проникновения кризисных  явлений, но и выйти на новый более  высокий уровень экономического развития. Это требует особо острой, допустимо сказать, даже придирчивой  оценки того, как проект федерального бюджета и прогноз социально- экономического развития страны на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг. обеспечивает решение этой задачи.

Поэтому период  до 2014 г. следует характеризовать как один из наиболее трудных для бюджетного планирования. Ведь надо не просто преодолевать последствия кризиса, но и решать крупные задачи, призванные изменить облик экономики, превратить ее в экономику инноваций и высоких технологий, в экономику благосостояния и комфортного обитания людей.

Главной задачей модернизации экономики  должна стать диверсификация производства на инновационной основе, для чего должен быть задействован механизм перетока денежных средств из отраслей нефтегазового сектора в отрасли обрабатывающей промышленности и в социальную сферу. В предстоящие годы бюджетную, и в целом денежно- финансовую политику следует ориентировать не столько на минимизацию бюджетных расходов и накопление финансовых резервов, которые должны быть минимально необходимыми, а на финансовое обеспечение диверсификации производства на инновационной основе. Необходимо, не нарушая интеграции России в мировую денежно-финансовую систему, выработать инструментарий блокировки каналов проникновения на российские финансовые рынки негативных кризисных явлений, могущих постоянно возникать на международных рынках.

Безусловно, выбор того или иного варианта бюджетной политики, и тем самым  разрешение конфликта интересов  при бюджетном планировании, требует  детального расчетного обоснования. По нашему мнению, в этих целях на всех стадиях разработки, обсуждения и  утверждения бюджета, от первых заседаний  по этому вопросу Правительства  РФ, до рассмотрения в обеих палатах  Федерального Собрания в качестве такого обоснования должен рассматриваться  материал следующего содержания:

Перечень  инвестиционных проектов, ФЦП, ОЭЗ, ДЦП, приоритетные социально-экономические  проблемы, требующие решения в  плановом периоде и финансирования из федерального бюджета, в том числе  на модернизационно - инновационные нужды; 

Заявки  на финансирование этих проектов и  проблем министерств, ведомств и  субъектов Федерации, представляющих собой их ведомственные лоббистские  интересы. Эти заявки могут действительно  превышать бюджетные возможности  и вызывать рост дефицита бюджета;

Оценки  Минфина РФ о допустимых, с позиции  сбалансированности бюджета, объемах  финансирования этих проектов и проблем, вызывающих необходимость, ради снижения дефицита бюджета, откладывать некоторые  из них. Это тоже лоббистский интерес  Минфина, который не ниже, но и не выше лоббистских интересов министерств, ведомств и субъектов Федерации;

Позиция Минэкономразвития РФ, как органа, меньше всех подверженных своим узковедомственным  лоббистским интересам. Следует  ожидать, что эта позиция будет  представлять собой средние значения по объемам финансирования и дефицита по сравнению с двумя предыдущими.

Этот  материал должна сопровождать записка  с фактами и цифрами, показывающими, какие позитивные результаты может  получить экономика страны от варианта более полной реализации проектов и  проблем, но и какие потери она  понесет в этом случае от увеличения дефицитности бюджета. Таким образом, основной проблемой бюджетного планирования и главным объектом рассмотрения бюджетных параметров на всех стадиях  разработки, обсуждения и утверждения  государственного бюджета следует  рассматривать принятие трудного решения  о том, выполнение каких задач  можно отложить ради уменьшения дефицита бюджета (или увеличения профицита), или на какое увеличение дефицита бюджета (или уменьшение профицита) можно пойти ради выполнения приоритетных социально-экономических задач.

На современном  этапе наиболее насущными являются три блока проблем бюджетной  политики:

Какой должна быть денежная, в том числе бюджетная  политика, обеспечивающая экономический  рост, каково допустимое сдерживание  роста расходов бюджета и денежной массы и снижение дефицита, не мешающие экономическому росту?

Каков должен быть объем инвестиций, в том числе бюджетных, и накоплений, обеспечивающих должный экономический рост, структурные сдвиги и модернизационно - инновационные процессы?

Как обеспечить рост внутреннего потребления и  спроса, учитывая, что в настоящее  время порядка 60% ВВП составляет потребление домашних хозяйств?

Оценка  федерального бюджета на 2012-2014 гг., с  позиции решения главных проблем  социально-экономического развития России в посткризисный период, требует  акцентирования внимания на следующих  вопросах: 

Насколько параметры и пропорции федерального бюджета позволяют достигнуть определенного  баланса между финансовым обеспечением ускорения экономического роста, модернизации экономики, диверсификации производства и экспорта на инновационной основе, усиления инвестиционной активности, решения всего комплекса социальных задач и преодолением дефицитности бюджета, накоплением финансовых резервов и уменьшением инфляции.

В какой  мере параметры и пропорции федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития преодолевают и снижают  зависимость российской экономики  от состояния мировых рынков сырья, нефти, газа и цен на них.

Какова  степень устойчивости бюджетного планирования, насколько, например, параметры бюджета  экономического развития в 2011 г. близки к параметрам, утвержденным год назад.  

Насколько полно методология бюджетного планирования и социально-экономического прогнозирования, система их показателей и расчетных  обоснований отражают задачи посткризисного развития.

Продолжение линии на минимизацию расходов и  дефицита бюджета определило наращивание  резервных фондов. Выйдя из острой фазы кризиса, страна стала готовиться к следующему кризису, накапливая не мощности, например, машиностроения, а  деньги. За период 2012-2014 гг. сумму резервного фонда предусматривается увеличить  до 3947,2 млрд руб. Опять 4 трлн руб. будут изъяты из хозяйственного оборота и не будут работать на модернизацию экономики. Фонд национального благосостояния, даже с учетом его использования для покрытия дефицита пенсионного фонда намечается увеличить с 2604,3 млрд руб. на начало 2012 г. до 2798,7 млрд руб. в 2014 г. Такой размер суверенных фондов (около 7 трлн руб.) представляется избыточным.

Бюджет  России на 2012-2014 гг. в нем вновь применен метод так называемого «исключения» нефтегазовых доходов из ряда доходных статей бюджета. Однако из табл. 2 видно, что доля нефтегазовых доходов во всех доходах бюджета составляет 43,5%, что все еще определяет непомерно высокую зависимость федерального бюджета РФ от состояния внешних рынков на нефть и газ, в связи, с чем в законе о бюджете необходимо предусмотреть пункт об использовании дополнительных доходов бюджета в случае, если они окажутся существенно выше принятых в бюджете. Эти дополнительные доходы должны, конечно, частично направляться в Резервный фонд, но, в определенной части, и на финансирование модернизационно - инновационных проектов и социальных нужд. По нашему мнению, это распределение могло быть в соотношении 40:60. 

Представляется, что ради ускорения модернизационно- инновационных проектов можно пойти на некоторое увеличение дефицита бюджета (до 2,5-3% к ВВП), что дает возможность увеличить расходы бюджета в 2012-2013 гг. на 800-900 млрд руб. и в 2014 г. на 1300 млрд руб.

Роль  бюджета в позитивном воздействии  на реальный сектор экономики и социальную сферу находит свое выражение  в параметрах и пропорциях прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период до 2014 г. Прежде всего это  касается темпов экономического роста. Темпы роста ВВП и основных секторов реальной экономики за период 2009-2014 гг. представлены в табл. 2.1  
   

Следует обратить внимание на то, что, прогнозируемые темпы носят чисто инерционный  характер, показывая, что составители  прогноза полностью отказались от активного  государственного воздействия на экономические  процессы. 

Предстоящий плановый период до 2014 г. должен стать  периодом решительных, прорывных шагов  в деле диверсификации производства на инновационной основе. Прогноз  социально-экономического развития страны на этот период должен быть буквально  пронизан всем блоком этих проблем. Однако в материалах к федеральному бюджету  и к прогнозу социально- экономического развития страны эти вопросы отражены весьма скупо и, как правило, с  применением самых обобщенных индикаторов.

Следует особо отметить, что даже приведенные  в табл. 2.2 данные, характеризующие скорость продвижения по пути диверсификации производства, не раскрыты должным образом. 

Таблица 2.2  
   

Продолжает оставаться достаточно острой проблема обеспечения роста доходов населения, хотя в 2009-2010 гг. здесь действительно немало сделано, особенно в части повышения пенсий. Между тем задача преодоления бедности решается крайне медленно, не говоря уже о решении проблемы малообепеченности и о формировании мощного среднего класса. Рост доходов населения, складывающийся в 2009-2010 гг. и прогнозируемый на 2012-2014 гг. приведен в табл. 2.3.   
 

Обращает  на себя внимание резкое снижение темпа  роста доходов в 2011 г., что также  связано с преодолением в этом году дефицита бюджета, а также крайне равномерные по 2012-2014 гг. темпы роста  в отличии от предкризисных лет. Прогнозируемые на 2010-2014 гг. колебания этого показателя на 0,5 п/п отражают лишь вялотекущую инерционность в прогнозировании, а не реальную экономическую ситуацию. 

Принятые  в прогнозах темпы роста не позволяют обеспечить достаточно быстрое  уменьшение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и коэффициента фондов (разрыва в денежных доходах 10% наиболее высокодоходной и 10% наименее доходной части населения). Долю населения с доходами ниже прожиточного минимума прогнозируется снизить с 13,1% в 2001 г. и 13,1% в 2011 г. до 12,7% в 2012 г., 12,8% в 2013 г. и 12,5% в 2014 г. Таким образом, за 4 года доля крайне бедных уменьшается на 0,6 процентных пункта. Если такая скорость преодоления бедности будет продолжена и дальше, то решение этой проблемы растягивается на десятки лет.

Потребительская корзина, на основе которой определяется прожиточный минимум, крайне архаична и не отражает современные жизненные  стандарты. С 2013 г. намечено перейти  в расчетах прожиточного минимума на новую потребительскую корзину. Однако в прогнозе Минэкономразвития  РФ говорится, что это даст увеличение прожиточного минимума против потребительской  корзины 2006 г. всего на 4,5%, а доля бедных в 2013 г. сократится всего на 0,1 п. п.

Крайне  тяжелое положение складывается в жилищном строительстве. Прогнозом  предусмотрено довести к 2014 г. ввод в действие жилья до 79 млн кв. м., т. е. среднегодовые приросты ввода в действие жилья составят в 2011-2014 гг. всего 5 млн кв. м. А чтобы в 2015 г. довести ввод в действие жилья до 90 млн кв. м. (как это заявлено председателем Правительства) надо в 2012-2015 гг. обеспечить прирост ввода почти в 7 млн кв. м. В прогнозе ничего не говорится о том, как это возможно осуществить. Проблема жилищного строительства не может быть решена инерционным путем. Прорыв здесь возможен только за счет резкого увеличения бюджетных инвестиций в жилищное строительство.

Важной  составляющей прогноза социально-экономического развития России должен был бы быть раздел, касающийся поддержки материнства  и детства, тем более что завершилось  действие огромной целевой программы  «Дети России», которая реализовалась  в течение ряда лет. Следовало  бы ожидать, что будет детально проанализировано, как выполнена эта программа, что сделано в ходе ее реализации, какие проблемы остались нерешенными. Однако, этого материала в бюджете и прогнозе нет.

Параметры и пропорции федерального бюджета  и прогноза социально-экономического развития определяют уровень экономической  безопасности. Он повышается крайне медленно. По важнейшим параметрам страна и  в 2014 г. будет еще находиться в  опасной зоне. Однако в материалах Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг. нет даже упоминания проблем экономической безопасности. Тем самым требования федерального закона «О безопасности» полностью  проигнорированы.

Произведенная экспертная оценка степени решения  федеральным бюджетом и прогнозом  на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг. главных проблем социально-экономического развития страны позволяет сделать  следующие принципиальные выводы:

Практически не преодолевается неоправданно сильная  зависимость российской экономики  от ситуации на мировых рынках сырья  и углеводородов, не проработаны  меры по блокированию каналов проникновения  в страну кризисных явлений, периодически возникающих в зарубежных странах.