Бюджетный процесс, его стадии и участники

В соответствии с п.7.Ст.192 БК РФ Банк России представляет в Госдуму  проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной  политики. Такой проект направляется также Президенту РФ и Правительству  РФ. На основании положительного заключения Комитета по бюджету Совет (Председатель) Госдумы принимает решение о  рассмотрении Госдумой проекта закона, который направляется в Совет  Федерации, комитеты Госдумы и Счетную  палату РФ.

Госдума рассматривает проект федерального бюджета в трех чтениях.

Предмет первого чтения - обсуждение концепции бюджета и  прогноза социально-экономического развития РФ, основных направлений бюджетной  и налоговой политики и основных прогнозируемых характеристик бюджета:

• Общий объем доходов федерального бюджета с выделением объема нефтегазовых доходов;
• Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ;
• Дефицит (профицит) федерального бюджета в сумме и процентах к расходам;
• Общий объем расходов бюджета;
• Объем нефтегазового трансферта;
• Верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
• Нормативная величина Резервного фонда.

В случае отклонения законопроекта  Госдума может передать проект в  согласительную комиссию, вернуть его  в Правительство РФ либо поставить  вопрос о доверии Правительству  РФ.

Предметом рассмотрения второго  чтения являются:

• Приложение к ФЗ о федеральном бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• Бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета;
• Приложение, устанавливающее распределение между субъектами межбюджетных трансфертов;
• Программы предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов; государственных внутренних заимствований Ф; государственных внешних заимствований РФ; государственных гарантий РФ;
• Приложение по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований;
• Текстовые статьи проекта.

Субъекты права законодательной  инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет готовит  таблицы поправок и направляет их в профильные комитеты и Правительство  РФ. Профильный комитет рассматривает  таблицы и представляет результаты рассмотрения в Комитет по бюджет, который выносит их на рассмотрение Госдумы. Поправки субъектов права  законодательной инициативы не рассматриваются  без заключения Правительства РФ.

При рассмотрении в третье чтении утверждаются ведомственная  структура расходов федерального бюджета. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Госдумой закон в течение 5 дней передаются в Совет Федерации, который в течение 14 дней рассматривает его на предмет одобрения, после чего закон направляется в течение 5 дней Президенту РФ для подписания и обнародования.

         В случае отклонения Советом Федерации закон передается в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Госдумы согласованный закон о бюджете. В результате повторного рассмотрения и принятия проект Госдума направляет его в Совет Федерации. В случае несогласия Госдумы с решением Совета Федерации закон считается принятым, сели при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы. В случае отклонения Президентом РФ - закон передается в согласительную комиссию, чье решение передается в Госдуму на повторное рассмотрение. Одобренный Советом Федерации закон направляется Президенту РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РАЗДЕЛ 2. ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ  СОСТАВЛЕНИЯ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА на 2013-2015 гг.

2.1. Анализ структуры и  динамики доходов федерального  бюджета на 2013-2015 гг.

Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год  и на плановый период 2014 и 2015 годов» предусматривает постепенное снижение доли доходов федерального бюджета  в ВВП страны (см. табл.1). Налоговые доходы составляют 94-95% общих доходов федерального бюджета и соответственно именно их динамика является определяющей.

 

Таблица 1. - Доходы федерального бюджета в 2011-2015 гг. (% ВВП).²

		2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
Доходы, всего		20,8	20,7	19,3	19,0	18,8
Налоговые доходы		19,5	19,4	18,2	17,9	17,8
Неналоговые доходы	1,3		1,2	1,1	1,1		1,0
Нефтегазовые доходы	10,3		10,5	8,9	8,5		8,4
Доля нефтегазовых доходов  в общих доходах,%	49,6		50,5	46,1	44,6		44,4

 

Важно отметить, что бюджетные  проектировки предусматривают снижение доли нефтегазовых доходов (НДПИ на углеводороды и вывозные таможенные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты) в  структуре налоговых доходов  с 50,5% в 2012 г. до 44,4% в 2015 г. В соответствии с материалами пояснительной  записки к проекту федерального бюджета данная динамика обусловлена  следующими факторами:

• снижением цены на нефть марки «Юралс»;
• снижением налогооблагаемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов и объемов добычи нефти;
• более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю;
• более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста налогооблагаемых объемов добычи газа природного.

В целом снижение доли нефтегазовых доходов можно рассматривать  как положительный фактор, способствующий большей устойчивости доходной части  федерального бюджета и некоторому снижению ее зависимости от внешнеэкономической  конъюнктуры. В этой связи важно  также рассмотреть предлагаемые изменения бюджетного правила формирования доходной и расходной частей федерального бюджета с точки зрения использования  нефтегазовых доходов.

Проект федерального закона № 102334-6 «О внесении изменений в Бюджетный  кодекс Российской Федерации и отдельные  законодательные акты Российской Федерации  в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» и  материалы пояснительной записки  к нему предусматривают следующие  изменения. Новый вариант бюджетного правила основан на использовании  базовой цены на нефть соответствующей  некоторому долгосрочному уровню. При  этом базовая цена на нефть определяет предельный объем расходов федерального бюджета: он равен расчетной величине доходов федерального бюджета при  базовой цене на нефть, увеличенной  на 1% ВВП. Под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год  понимается цена на нефть, рассчитанная как среднегодовая цена на нефть  за пятилетний период, завершающийся  текущим финансовым

годом, с ежегодным увеличением  указанного периода на один год до достижения им десяти лет. В случае если среднегодовая цена на нефть  за трехлетний период, завершающийся  текущим финансовым годом, не превышает  базовую цену на нефть, рассчитанную на соответствующий финансовый год, базовая цена на нефть принимается  равной средней цене на нефть за этот трехлетний период. Когда фактическая  цена на нефть и соответственно нефтегазовые доходы оказываются выше «базовой величины», дополнительные доходы направляются в Резервный фонд до достижения им нормативной величины в 7% ВВП. После достижения нормативного объема Резервного фонда предусматривается сбережение не менее половины «избытка» нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства могут направляться на финансирование приоритетных проектов с ограниченным сроком действия (при этом расходы федерального бюджета могут быть увеличены на соответствующую величину сверх предельного объема, рассчитанного при базовой цене на нефть). Средства Фонда национального благосостояния должны направляться на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан, а также на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда. Кроме того, в ходе исполнения федерального бюджета источники финансирования его дефицита могут быть замещены по решению Правительства РФ дополнительными нефтегазовыми доходами, подлежащими зачислению в Резервный фонд или Фонд национального благосостояния, без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В целом необходимо отметить важность возвращения к «бюджетному  правилу» использования конъюнктурных  доходов федерального бюджета, учитывая, что в кризис действие соответствующих  норм Бюджетного кодекса было приостановлено. Также можно оценить положительно отказ от концепции фиксированного в процентах ВВП нефтегазового  трансферта и переход к расчетам на основе долгосрочной базовой цены на нефть. Однако следует отметить, что выбранный период ее определения (10 лет) требует дополнительного  анализа и обоснований. Определенные вопросы вызывает также установленная  нормативная величина Резервного фонда  в 7% ВВП, что на 3% меньше аналогичного показателя, установленного в 2008 г. при  создании Резервного фонда и Фонда  национального благосостояния. Спорность  данной законодательной нормы наглядно иллюстрирует опыт финансово-экономического кризиса 2009-2010 гг. За эти два года из Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета было израсходовано по данным Минфина России около 4 138,3 млрд руб. или как раз 10% ВВП 2008 г. Таким образом, если бы Резервный фонд был сформирован к концу 2008 г. в размере 7% ВВП, то накопленных в нем средств не хватило бы на финансирование антикризисной программы правительства в полном объеме. При этом внешнеэкономическая конъюнктура позволила уже в 2011 г. не только не продолжать расходовать средства Резервного фонда, а наоборот по итогам 2011 г. (уже в январе 2012 г.) перечислить на счета по учету средств фонда 1 090,4 млрд руб. В результате, средства фонда расходовались лишь в течение 2 лет, что может оказаться недостаточным в условиях более масштабного и продолжительного кризиса.

Прогнозируемые изменения  в структуре налоговых доходов  представлены в табл.2.

Таблица 2. - Структура налоговых доходов федерального бюджета в 2011-2015 гг.

(% к итогу).³

	2011 г.	2012  г.	2013  г.	2014  г.	2015  г.
Налоговые доходы	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Налог на прибыль организаций	3,2	3,2	3,7	3,7	3,8
НДС	30,5	30,1	33,9	35,4	36,2
Акцизы	2,6	3,2	4,7	5,6	5,9
НДПИ	18,9	20,4	19,5	19,4	18,6
Доходы от внешнеэкономической  деятельности	43,8	42,1	37,2	35,0	34,5
Прочие налоговые доходы	1,0	1,0	1,0	0,9	1,0

 

Как видно из представленной таблицы бюджетные проектировки предполагают заметное увеличение доли косвенных налогов: доли НДС с 30,1% в 2012 г. до 36,2% в 2015 г. и доли акцизов  с 3,2 до 5,9%. Столь значительное увеличение доли акцизов связано, прежде всего, с индексацией ставок отдельных видов акцизов в рассматриваемый период. Рост поступлений НДС в соответствии с материалами пояснительной записки связан в том числе с заложенным в прогнозе ростом доли начисленного налога в ВВП и ростом его собираемости. В то же время прогнозируется снижение доли доходов от внешнеэкономической деятельности с 42,1% в 2012 г. до 34,5% в 2015 г. Это обусловлено, прежде всего, снижением средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин в связи с вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию, прогнозируемым снижением цены на нефть марки «Юралс» и соответственно уменьшением объемов вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, установлением льготных ставок вывозных таможенных пошлин для месторождений сверхвязкой нефти и на нефть Приразломного месторождения, снижением средних ставок вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары в связи с вступлением России в ВТО. На фоне прогнозируемого снижения цен на нефть доля НДПИ также будет постепенно снижаться с 20,4% в 2012 г. до 18,6% в 2015 г. Бюджетными проектировками предусмотрено некоторое увеличение доли налога на прибыль с 3,2 до 3,8%.

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Анализ расходной части  проекта бюджета РФ.

Принятие бюджетных правил привело к сокращению бюджетных  ассигнований федерального бюджета  к 2015 году на 2,3 п.п. ВВП. В то же время  при отсутствии пояснительной записки  к законопроекту оценить изменения  функциональной структуры бюджетных  расходов можно лишь приблизительно, с учетом экспертного распределения  объемов закрытой части. В целом  обращает на себя негативный тренд  к увеличению закрытых статей в общем  объеме федерального финансирования. Так, если в 2006-2012 гг. закрытую часть  составляли в среднем 10-12% совокупных расходов федерального бюджета, то в  ближайшую трехлетку темпы роста  закрытых статей поистине впечатляют: в 2013 г. - 13,3%, в 2014 г. - 17,7%, в 2015 г. - 22,8%. Данная тенденция, безусловно, ухудшает читаемость и прозрачности бюджета, снижает  мотивацию участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных  расходов, и создает почву для  коррупции.

В табл. 3 представлена оценка объемов общих расходов федерального бюджета в 2012-2015 гг. в процентах ВВП.

Таблица 3. – Динамика расходов федерального бюджета в 2012-2015 гг., в % к ВВП. ⁴

	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.	Отклонение 2015 г. к 2012 г.
					в п.п. ВВП	% в реальном исчислении
Расходы (без учета условно  утвержденных), всего	21,1	20,1	18,7	17,9	-2,2	-3,4%
в том числе
Общегосударственные вопросы	1,4	1,4	1,2	1,1	-0,3	-12,0%
Национальная оборона	3,1	3,2	3,4	3,7	+0,6	37,7%
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	3,0	3,1	2,9	2,6	-0,4	-3,9%
Национальная экономика	2,9	2,6	2,4	2,1	-0,8	-17,6%
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,2	0,2	0,2	0,1	-0,1	-28,8%
Охрана окружающей среды	0,04	0,04	0,04	0,03	-0,01	-1,2%
Образование	1,0	0,9	0,8	0,7	-0,3	-20,1%
Культура и кинематография	0,2	0,1	0,1	0,1	-0,1	-9,2%
Здравоохранение	1,0	0,8	0,6	0,4	-0,6	-49,4%
Социальная политика	6,4	6,0	5,6	5,5	-0,9	-2,4%