Бюджетный процесс, его этапы и развитие

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Организация  бюджетного процесса на примере Сахалинской  области

 

2.1 Процесс принятия  областного бюджета Сахалинской  области

Бюджетный процесс - это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.

Финансовый орган исполнительной власти Сахалинской области осуществляют составление проекта областного бюджета, внесение его на рассмотрение Сахалинской областной. Думы. Составление  проекта областного бюджета на очередной  финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Сахалинской области на очередной финансовый год, утверждаемой губернатором Сахалинской области. В целях своевременного и качественного составления проекта областного бюджета финансовый орган исполнительной власти Сахалинской области имеет право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения:

- Бюджетное послание Президента РФ;

- прогноз социально- экономического развития Сахалинской области на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики Сахалинской области на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса Сахалинской области на очередной финансовый год;

- прогноз развития государственного сектора экономики Сахалинской области на очередной финансовый год.

Обязательным элементом  проекта бюджета является пояснительная  записка, которая содержит общую  характеристику прогноза консолидированного бюджета области и областного бюджета на текущий и очередной финансовый год, сравнительные таблицы доходов и расходов, пояснения по каждому виду доходов и расходов с указанием особенностей прогнозируемых, проектируемых показателей на очередной финансовый год по сравнению с утвержденными показателями на текущий финансовый год. Губернатор Сахалинской области вносит проект закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Сахалинской областной Думы в срок не позднее 1 ноября текущего года. В течение суток со дня внесения в Сахалинскую областную Думу проекта закона Сахалинской области об областном бюджете он направляется в постоянную комиссию, ответственную за рассмотрение бюджета (комиссия по бюджету), для подготовки в течение 3-х дней заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Закона Сахалинской области «О законодательной деятельности в Сахалинской области». Совет Сахалинской областной сахалинской Думы на основании заключения комиссии по бюджету принимает решение о принятии к рассмотрению Сахалинской областной Думой указанного законопроекта либо о возвращении его в администрацию области на доработку. Доработка законопроекта осуществляется в течение 10 дней и вносится на рассмотрение Думы. Затем проект закона в течение трех дней со дня внесения направляется председателем Сахалинской областной Думы субъектам права законодательной инициативы, в постоянные комиссии областной Думы для внесения предложений и замечаний, а также в контрольно-счетную палату Сахалинской области для подготовки заключения. Ответственной за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Сахалинской области на очередной финансовый год является профильная комиссия, назначаемая решением Совета Сахалинской областной Думы. Ответственной за рассмотрение проекта закона об областном бюджете является комиссия по бюджету. На основании предложений, замечаний, заключений, поступавших в течение 15 календарных дней со дня внесения администрацией области проекта закона, комиссия по бюджету готовит заключение по основным характеристикам областного бюджета, а также проект закона Сахалинской областной Думы о принятии закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении об основных характеристиках областного бюджета на очередной финансовый годи представляет их на рассмотрение областной Думы. В течение 30 календарных дней со дня внесения администрацией Сахалинской области проекта закона об областном бюджете Дума рассматривает его в первом чтении. В случае отклонения проекта бюджета в первом чтении Дума принимает одно из решений:

1) о создании согласительной комиссии, состоящей из равного количества представителей от Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области, для разработки в течение 7 дней согласованного варианта основных характеристик областного бюджета на очередной финансовый год;

2) о возвращении законопроекта администрации для доработки (10 дней).

После принятия проекта закона в первом чтении комиссия по бюджету совместно с администрацией области дорабатывает законопроект и подготавливает его ко второму чтению. В течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении Сахалинская областная Дума проводит второе чтение законопроекта, при этом она не имеет права изменять объем доходов, расходов и дефицита областного бюджета, распределение доходов от федеральных и областных налогов и сборов между областными и местными бюджетами. Субъекты права законодательной инициативы, постоянные комиссии Сахалинской областной Думы не позднее 5 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении направляют в комиссию по бюджету поправки в соответствии с установленной формой по показателям областного бюджета, рассматриваемым во втором чтении. Комиссия по бюджету рассматривает внесенные поправки и готовит сводные таблицы поправок:

- поправки, принятые комиссией  по бюджету;

- поправки, отклоненные комиссией  по бюджету; проект постановления  Сахалинской областной Думы о принятии во втором чтении проекта.

В случае отклонения законопроекта  о бюджете во втором чтении Дума передает законопроект в согласительную комиссию. Сахалинская областная Дума своим постановлением может принять решение о совмещении второго и третьего чтений законопроекта. Сахалинская областная Дума рассматривает в третьем чтении остальные показатели проекта закона Сахалинской области об областном бюджете, за исключением показателей, рассмотренных в первом и втором чтениях (в течение 10 календарных дней со дня принятия этого законопроекта в первом чтении). После этого Дума утверждает поправки и выносит проект закона Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год на голосование в целом. Если закон Сахалинской области об областном бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств в размере не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в местные бюджеты, прочие ставки применяются в размере и порядке, которые определены законом Сахалинской области на предыдущий финансовый год. Распределение средств на оказание финансовой помощи местным бюджетам из фонда финансовой поддержки муниципальных образований сохраняется в порядке, определенном законом Сахалинской области об областном бюджете на предыдущий год. Орган, исполняющий бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона области об областном бюджете. Если закон Сахалинской области об областном бюджете не вступит в силу через три месяца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, правомочен осуществлять расходы, распределять расходы и осуществлять заимствования при соблюдении условий, предусмотренных предыдущим абзацем. При этом указанный орган не имеет права предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели, бюджетные средства на возвратной основе, субвенции негосударственным юридическим лицам, осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований прошлого года в расчете на квартал и формировать резервный фонд администрации области и осуществлять расходы из этого фонда.

Следующим этапом после принятия закона о бюджете является его исполнение, осуществляемое администрацией Сахалинской области. Руководитель финансового органа исполнительной власти Сахалинской области может своим распоряжением разрешить перераспределение средств областного бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств областного бюджета в размере не более 10 % ассигнований, выделенных главному распорядителю средств бюджета, а также сократить или увеличить объемы ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств не более чем на 5 % ассигнований, утвержденных законом Сахалинской области об областном бюджете, за исключением решений о блокировке расходов. Ежегодно, не позднее полутора месяцев со дня сдачи отчета в Министерство финансов Российской Федерации, губернатор Сахалинской области представляет в Сахалинскую областную Думу и контрольно-счетную палату Сахалинской области отчет об исполнении областного бюджета за предыдущий финансовый год в виде проекта закона Сахалинской области. Контрольно-счетная палата Сахалинской области проводит проверку годового отчета об исполнении указанного отчета в сахалинскую областную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. По итогам рассмотрения отчета об исполнении областного бюджета и заключения контрольно-счетной палаты Сахалинской области Сахалинская областная Дума принимает решение об утверждении либо от отклонении отчета об исполнении областного бюджета.

Таким образом, бюджет - это важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям рыночных отношений, установлены Бюджетным Кодексом РФ, законами Российской Федерации и законами субъектов РФ, местных органов власти РФ и регламентируют права и обязательства федеральных и региональных властей, основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса, полномочия представительных и исполнительных органов власти в ходе составления, обсуждения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней. 

 

2.2 Анализ доходов  и расходов бюджета Сахалинской  области

Структура доходов и расходов бюджета каждого уровня, с точки зрения математических отношений, интересна не сама по себе. Она позволяет судить об устойчивости бюджета; отражает степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при финансировании расходов; характеризует уровень отношений центрального бюджета и бюджетов субъектов РФ, другие важные моменты. Краткому рассмотрению этих вопросов через анализ структуры расходов и доходов бюджета Сахалинской области посвящён данный раздел.

В 2009 году только 47,7% от общего объема доходов придётся на налоговые  доходы, при этом 28,4% доходов областного бюджета - налог на прибыль (доход), прирост капитала. Далее среди доходов области выделяются платежи за пользованием природными ресурсами, налоги на товары и услуги и другие. Среди неналоговых доходов основная доля придётся на доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций (6,0%). Средства федерального фонда финансовой поддержки регионов составляют в структуре доходов бюджета 44,9% или 1474205 тысяч рублей, что свидетельствует о недостаточной финансовой самостоятельности области. Практика ряда лет показывает, что в процессе исполнения федерального бюджета фонд финансовой поддержки регионов субъектов РФ формируется в суммах, существенно меньших, чем предусматривалось при утверждении федерального бюджета и субъекты Федерации недополучают значительные суммы, из-за чего они вынуждены сокращать свои расходы. В Сахалинской области право введения изменений областной бюджет принадлежит губернатору Сахалинской области. В течение финансового года вносится не менее двух изменений в закон о бюджете Сахалинской области. Согласно проекту закона Сахалинской области о бюджете на 2009 год, предельный размер дефицита бюджета установлен в сумме 161428 тысяч рублей или 8,9% от объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Обратимся к структуре расходов областного бюджета Сахалинской области. Анализ структуры расходов областного бюджета показывает, что основные затраты придутся на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней - 31,57%. Среди остальных расходов наибольший удельный вес занимают прочие расходы (17,69%), расходы на промышленность, строительство и энергетику (16,62%), здравоохранение и физическую культуру (7,62%), сельское хозяйство и рыболовство (3,33%) и на социальную политику (3,02%). Обращает на себя внимание распределение компетенции при финансировании расходов между областным и местными бюджетами. Преимущественно из областного бюджета финансируются расходы на:

- правоохранительную деятельность  и обеспечение безопасности государства;

- фундаментальные исследования  и содействие НТП;

- промышленность, энергетика  и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- транспорт, дорожное  хозяйство, связь и информатика;

- развитие рыночной инфраструктуры;

предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; мобилизационная подготовка экономики. Расходы, непосредственно связанные с жизнеобеспечением и социальными потребностями населения (ЖКХ, образование, социальная политика), приходятся на местные бюджеты. В связи с перераспределением расходов на уровень местных бюджетов, областной бюджет выделяет им средства в виде финансовой помощи, направляемые на финансирование этих расходов. Важная характеристика структуры расходов бюджетов субъектов РФ - их распределение на бюджет текущих расходов и бюджет развития. Расходы, включаемые в бюджет текущих расходов на 2001 год составят 3275511 тысяч рублей или 95,02 % к общим расходам бюджета области. Они включают все имеющиеся статьи расходов. Расходы, включаемые в бюджет развития составляют 4,98 % к общим расходам бюджета на 2001 год (прогноз). К ним относятся почти все статьи расходов бюджета, за исключением расходов на фундаментальные исследования и содействие НТП, развитие рыночной инфраструктуры, предупреждение и ликвидацию ЧС и последствий стихийных бедствий, финансовую помощь бюджетам других уровней.

Таким образом, можно сделать  вывод о том, что среди налоговых доходов преобладают налог на прибыль (доход) предприятий и организаций и налог на доходы физических лиц. Около половины доходов бюджета составляют перечисления из федерального бюджета. Основной функцией областного бюджета является регулирование доходов местных бюджетов, которое осуществляется через перераспределение бюджетных ресурсов. Расходы на финансовую помощь местным бюджетам составляют более одной четвертой всех расходов бюджета. Приоритетными направлениями расходов бюджета являются расходы на промышленность, транспорт, строительство, здравоохранение и физкультуру, сельское хозяйство и социальную политику, при этом значительная сумма расходов приходится на прочие расходы. 

 

2.3 Автоматизация  бюджетного процесса в субъектах  Российской Федерации на примере  Сахалинской области

Следует обратить внимание на опыт Сахалинской области по созданию единой автоматизированной системы  управления бюджетным процессом. Определяющим фактором при создании такой системы  является комплексный подход, используемый органами государственной власти Сахалинской  области. Департамент финансов в 2005 г. провел всесторонний анализ существующей системы управления финансами на предмет необходимости совершенствования  ее методического и информационно-аналитического обеспечения. В результате исследования были сделаны следующие выводы:

1. Создание единой системы  управления бюджетным процессом  Сахалинской области на основе  современных механизмов управления  результатами обеспечит достижение  к 2010г. экономии бюджетных средств,  в том числе за счет исключения  расходов на финансирование необоснованных  потребностей до 14,7 млн. руб., исключения  расходов на оплату некачественных  бюджетных услуг более 70,0 млн., устранения негативных последствий  кассовых разрывов около 4,4 млн., централизации процедур бюджетных  закупок до 360 млн.

2. В рамках создания  единой системы необходимо совершенствовать  не только нормативно-методическое, но и информационное обеспечение  процесса бюджетного управления  Сахалинской области. На момент  проведения исследования на областном уровне функционировала информационная система, которая включала в себя ряд программных продуктов, в том числе:

– автоматизированную систему  «Бюджет», с 2002 г. обеспечивающую комплексную  автоматизацию деятельности департамента финансов Сахалинской области на всех этапах исполнения бюджета;