Бюджетная система РФ

Субвенции. Доля субвенций в бюджетах субъектов  РФ, как видно из табл., невелика. И даже рост данного показателя вряд ли может быть интерпретирован как  деконцентрация федеральных полномочий на региональный уровень. Колебание  удельного веса субвенций в доходах региональных бюджетов можно рассматривать как вполне приемлемую динамику, что не свидетельствует об усилении или ослаблении деконцентрации полномочий и ресурсов в федеральной бюджетной политике. Однако явно прослеживается прогрессия: рост удельного веса субвенций с 2007 (факт) по 2013 г. (план) - в 1,3 раза.

Иначе сложилась  ситуации в отношении муниципальных  образований. Результаты проведения государственной  бюджетной политики в отношении  муниципалитетов нашли отражение  в преобладании субвенций в структуре доходов муниципальных районов и городских округов: высокий удельный вес субвенций - 36,4% и 24,6% соответственно по итогам 2007 г. при умеренной динамике его роста. Так, удельный вес данного показателя в 2013 г. к 2007 г. вырос как по районам, так и по городским округам в 1,1 раза, до 40,6% и 27,0% соответственно.

Отчасти рост показателей  может быть объяснен перераспределением полномочий с 1 января 2013 г. в сфере оказания первичной медицинской помощи в пользу регионов, что привело к обратной передаче полномочий на места, но уже в режиме делегирования. Однако и по итогам 2012 г. прослеживается высокий удельный вес субвенций в бюджетах муниципальных районов и городских округов.

То есть изначально высокая степень деконцентрации государственных полномочий на уровень муниципальных районов, городских округов, сохранявшаяся на протяжении всего периода реформирования местного самоуправления, не переросла в децентрализацию, а лишь усилилась.

Субсидии и  иные целевые поступления. Роль субсидий и иных целевых безвозмездных поступлений на решение собственных расходных полномочий территорий - получателей трансферта за последние годы возросла в значительно большей степени, нежели роль субвенций.

Полуторакратный рост удельного веса субсидий в бюджетах субъектов РФ и двукратный рост в  бюджетах муниципальных районов  и городских округов в 2012 г. к 2007 г. характеризуется как устойчивая тенденция к централизации ресурсов и принятию управленческого решения в сфере управления государственными и муниципальными финансами.

В отношении  поселений проведение анализа с  детализацией на субсидии и субвенции  усложняется изменениями в учете  трансфертов, передаваемых поселениям из муниципальных районов в целях  финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению отдельных вопросов местного значения. В целом же прослеживается рост удельного веса целевых межбюджетных трансфертов в 1,3 раза, из которых 80 - 90% средств - целевые субсидии на решение вопросов местного значения поселений. То есть в отношении поселений прослеживается бюджетная политика, ориентированная на централизацию управления бюджетными ресурсами.

Таким образом, последнее десятилетие отличается тенденцией на централизацию и деконцентрацию управления бюджетными ресурсами в рамках бюджетной системы. Знаковые события - реформа местного самоуправления (2007 г.), адаптация бюджетной системы к кризисным проявлениям в экономике (2010 г.) привели лишь к усилению указанных процессов, выразившихся в увеличении доли и динамике роста целевых доходов бюджетов территорий.

Децентрализация как инструмент мобилизации потенциала исполнителя де-факто плавно скатывается  к децентрализации приоритетов, векторов развития, когда каждая территория рассматривается не как составная часть региона, а регион - составная часть страны, а по отдельности, когда каждый развивается автономно от соседа.

Следствием  этого является невозможность получения  эффекта синергии. В такой ситуации некорректно требовать от нижестоящего уровня бюджетной системы мобилизации потенциала и экономного использования ресурсов - подобные ожидания оправданны только в условиях децентрализации бюджетного управления.

Процессы централизации, децентрализации или деконцентрация управления бюджетными ресурсами в  рамках бюджетной системы - это методы управления, успешность применения которых зависит от адекватности поставленной цели и соблюдения стандарта их применения. Субсидии, субвенции, иные целевые доходы следует рассматривать как инструментарий управления бюджетными потоками.

Так, можно сформулировать определенные стандартные требования для реализации указанного инструментария, когда предоставление целевых межбюджетных трансфертов является с экономической  и управленческой точки зрения оправданным.

В рамках проведения бюджетной политики централизации смещение акцентов на субсидиарные механизмы регулирования финансовых потоков оправдано в следующих случаях:

- когда необходимо  увеличить количество оказываемых  услуг (срабатывание эффекта мультипликатора);

- когда изменяется качество оказываемых услуг или выполняемых работ (как повышение качества, так и отказ от излишнего функционального перечня).

Нередко появление  субсидий является следствием несовершенства механизмов дотационного выравнивания, т.е. ситуации, когда в целях обеспечения балансировки бюджетов, учета разовых факторов проще просчитать дополнительную потребность в стоимостном выражении и предусмотреть новую субсидию, нежели разрабатывать весьма оригинальные коэффициенты удорожания и применять их при расчете индекса бюджетных расходов на 1 - 2 года.

Подобная ситуация, на наш взгляд, неверна: недостатки дотационных механизмов регулирования  ошибочно исправлять внедрением новых  субсидий, необходим более простой  коррекционный механизм через иные дотации, помимо дотаций на выравнивание.

Смещение акцентов на делегирование государственных  полномочий и их финансовое обеспечение  посредством предоставления субвенций (деконцентрация бюджетных расходов) оправданно в следующих случаях:

1) когда снижается  себестоимость предоставления услуги или ее администрирования. Например, если предоставление услуги не требует участия высококвалифицированного персонала, целесообразно передать предоставление или администрирование такой услуги на места, где среднемесячное содержание специалиста обходится в разы дешевле;

2) когда сокращаются  (или исключаются) финансовые  и временные затраты потребителя  на получения им услуги. Например, потребитель услуги избавляется  от необходимости совершать многочасовые  поездки, соответственно, приобретать  билеты, ограничивать свое рабочее или свободное время;

3) когда появляется  возможность предоставлять услугу  с учетом особенностей спроса, предъявляемого со стороны потребителей. Например, если в случае делегирования  полномочий получатель приобретает  право изменять режим работы учреждения, подстраивая график под особенности времени занятости потребителя, корректировать функциональное наполнение услуги, соблюдая при этом минимальные требования к качеству ее предоставления и финансовые ограничения предоставления услуги.

Стремление  вышестоящего уровня бюджетной системы  влиять на бюджетную политику нижестоящего уровня оправданно и имеет право  на реализацию. Однако в этом случае действия органов управления вышестоящего уровня публично-правового образования, так же как и деятельность обычного учреждения, должны быть измеримы на предмет результативности и эффективности.

Показателями  результата могут стать изменения  количества и качества оказываемых  услуг, их себестоимость, средние денежные и временные затраты потребителя услуги на ее получение, изменение уровня удовлетворенности потребителя качеством и доступностью услуги.

2.2. Динамика  основных параметров бюджетной  системы на 2013 - 2015 гг.

Доходная часть  бюджетной системы в целом  в среднесрочной перспективе  уменьшается с 38,9% ВВП в 2012 году до 37,9% в 2015 году. При этом данное снижение обусловлено, прежде всего, динамикой нефтегазовых доходов бюджета, которые снижаются с 10,5% ВВП в 2012 году до 8,5% ВВП в 2015 году. Ненефтегазовые доходы бюджета, напротив, будут увеличиваться с 28,4% ВВП в 2012 году до 29,4% ВВП в 2015 году.

Рис.1.

Положительная динамика ненефтегазовых доходов обеспечена преимущественно опережающим ростом поступлений по налогу на добавленную  стоимость, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество, а также акцизов.

Структура расходов в базовом варианте макроэкономического  прогноза определяется бюджетным маневром в пользу относительного увеличения расходов на развитие социальной сферы, транспортной инфраструктуры и новой  экономики при финансировании задач модернизации армии и национальной безопасности. Кроме того, данный вариант предполагает существенное повышение эффективности расходов бюджетов бюджетной системы, в том числе путем более тщательного подхода к планированию бюджетных обязательств на основе программных инструментов.

Предполагается, что общий объем расходов бюджетной  системы в среднесрочной перспективе  стабилизируется на уровне 37 - 39% ВВП.

Рис.2.

Расходы бюджетной  системы на образование и здравоохранение, при условии реализации Указов Президента, увеличатся на 30,6% в номинальном выражении к 2015 году по сравнению с уровнем 2012 года. В базовом сценарии предполагается поэтапный, начиная с 2013 года, рост заработной платы бюджетников в сфере образования, здравоохранения, культуры и науки. Это позволит обеспечить работников данных сфер конкурентоспособной заработной платой, так как в настоящее время низкая заработная плата инициирует уход наиболее квалифицированных кадров. Дополнительные расходы по вышеуказанному направлению в основном скажутся на региональных бюджетах. В связи с этим в базовом сценарии предусмотрены дополнительные трансферты на финансирование дисбаланса региональных бюджетов из федерального бюджета. Объем федеральной помощи составит не менее 100 млрд. рублей ежегодно. Оставшуюся часть регионы обеспечивают ростом собственной ресурсной базы, а также оптимизацией собственных расходов.

Рост расходов на национальную экономику связан с  увеличением расходов на создание инфраструктуры, в том числе транспортной, развитие высокотехнологичных секторов экономики. Это создает необходимость увеличения расходов в номинальном выражении как минимум на 17,5% к 2015 году по сравнению с уровнем 2012 года. Данная динамика учитывает повышение эффективности имеющихся расходов в сфере поддержки экономики, в том числе расходов на дорожное строительство.

Расходы на оборону  и безопасность рассчитаны исходя из принятой Президентом Российской Федерации  Государственной программы вооружения на 2011 - 2020 годы. Вместе с тем бюджетные  расходы на оборону и безопасность уменьшены за счет использования в 2013 - 2015 гг. кредитных ресурсов на финансирование мероприятий вышеуказанной программы. В 2015 году снижены расходы на федеральную целевую программу "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 - 2020 годы" по сравнению с раннее утвержденными параметрами, что также обусловлено использованием кредитного механизма для реализации программы.

Кроме того, расходы  на оборону и безопасность учитывают  продолжение в 2013 году реформы денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, что потребует значительного увеличения расходов. После 2014 года в базовом варианте прогноза учтена индексация денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц. В результате расходы бюджетов бюджетной системы на оборону и безопасность могут увеличится с 6,2% ВВП в 2012 году до 6,4% ВВП в 2015 году.

Активная политика в области расходов бюджетной  системы позволит поддержать структурные  и качественные сдвиги в экономике  и обеспечить более высокие темпы роста (чем в варианте 1). Это в основном обусловлено динамикой инвестиционных расходов, которые в реальном выражении растут на протяжении всего прогнозного периода. При этом в 2014 году происходит замедление темпов роста инвестиционных расходов в реальном выражении и затем их рост в 2015 году. Данная динамика связана с инвестиционными расходами федерального бюджета. В части инвестиционных расходов регионов прогнозируется их увеличение в реальном выражении с 2013 года, поддерживаемое прогнозируемой положительной динамикой доходной части региональных бюджетов. Темпы роста расходов консолидированного бюджета на потребление на протяжении всего прогнозного периода также останутся положительными. Однако произойдет снижение темпов номинального роста расходов с 20,0 - 20,7% в 2012 году до 10,0 - 14,6% в 2015 году, что в основном будет обусловлено потреблением федерального бюджета. При этом потребительские расходы региональных бюджетов будут расти в номинальном выражении в 2013 - 2015 гг. в результате заложенной в варианте 2 индексации заработной платы бюджетников в социальных отраслях.

Государственный долг Российской Федерации по данному  варианту будет увеличиваться, но невысокими темпами, и к 2015 году составит не более 13 - 14% ВВП.

Кроме того, в  период 2012 - 2015 гг. планируется пополнение Резервного фонда за счет средств нефтегазовых доходов. Совокупный объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния к 2015 году составит 9,4% ВВП, при этом предполагается, что в указанный период доходы от управления нефтегазовыми фондами направляются на обеспечение расходных обязательств федерального бюджета. Таким образом, совокупный объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния к 2015 году составит 9,4% ВВП.

2.3 Факторы экономического  роста

Большинство факторов роста, которые определяли восстановительный  подъем в 2010 - 2011 годах, к 2012 году по мере того, как объем экономики достиг предкризисных значений, оказались  исчерпанными. Одновременно сократились  возможности наращивать выпуск за счет загрузки имеющихся производственных мощностей и роста занятости. Безработица к началу лета 2012 года сократилась до рекордно низкого уровня, а неблагоприятные демографические тренды обострят дефицит на рынке рабочей силы в ближайшие годы. Уровень загрузки мощностей в промышленном производстве практически достиг предкризисных значений, что также исчерпывает возможности предприятий быстро реагировать на увеличение спроса. Другим важным ограничением роста в ближайшие годы может стать динамика внешнего спроса на отечественную продукцию. Рост мировой экономики сильно замедлился в 2011 - 2012 гг. и в ближайшие три года не ожидается существенного роста на основных экспортных рынках. Ограничения со стороны факторов производства резко снизили влияние на экономический рост фактора роста цен на нефть. Высокие цены на нефть в значительно меньшей степени трансформируются в экономический рост, чем в предыдущие годы, а нефтяные доходы в большей степени становятся источником оттока капитала.