Современные этапы развития государственного финансового контроля и аудита в России

     В конце XV-первой половине XVI вв. в России утверждаются центральные органы управления - Приказы. В этот период существовали следующие основные финансовые Приказы:

          - большого  дворца (ведал доходами с царских  земель);

          - большого  прихода (собирал большинство  прямых налогов, а также 

определял работу территориальных приказов, которые выполняли функцию приходных  касс);

          - большой  казны (сборы с городских промыслов);

          - земский  (занимался продажей дворовых  участков, мощением дорог, судебной  и полицейской властью в Москве) и др.  

    В царствование Алексея Михайловича  число приказов, осуществляющих финансовую деятельность, значительно увеличилось. Так, в 1655 г. был создан Счетный Приказ, основная деятельность которого сводилась  к анализу приходных и расходных  книг других приказов. 

  В 1718 г. приказы были упразднены Петром I в связи с учреждением камер-коллегии. Изменение административно-территориального деления России влечет изменение  и в сфере налогообложения. Цель губернской реформы была исключительно  фискальная - она «получила отталкивающий  характер пресса для выжимания денег».

    Указом  от 22 февраля 1711 г. утверждается Правительственный  Сенат                      постоянно действующий высший орган государственного управления, в числе других функций выполнявший  обязанности контролера в сфере  государственных доходов и расходов.        В это время учреждаются должности  фискалов, которые должны «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления  государственных чиновников.     

В эпоху Петра I создавались новые  по своему предназначению контрольные  органы. В 1717 г. учреждаются финансовые коллегии.   При коллегиях состояли фискалы. В обязанности камер-коллегии вменялось «надзирание и правление над окладными и неокладными доходами». Камер-коллегия имела сеть своих учреждений на местах. Органом камер-коллегии в провинции был земский комиссар, который собирал подати, надзирал за эксплуатацией государственных имуществ, выполнял целый ряд других, не связанных с взиманием податей, функций. Для заведывания расходами была учреждена штатс-контор-коллегия, а ревизион-контора — для проверки счетов и отчетов.     

В 1727 г. в целях борьбы с недоимками образована специальная Доимочная  канцелярия, а в 1733 г. - Доимочный  приказ.   

 Результатом финансовых преобразований, проведенных  Петром I, явилось увеличение за пятнадцать лет доходов более чем в  три раза: в 1710 г. - 3,1 млрд. рублей, в 1725 г. - 10,2 млрд. рублей.  

1.3 Начало XVIII - конец XIX веков      

В 1775 г. утверждаются губернские финансовые органы - казенные палаты. Им поручается управление откупами на местах. Данным органам также вменялось собирать сведения о численности населения. При казенных палатах находились податные инспектора и податные присутствия. Такая система устройства фискального  аппарата просуществовала до конца XIX в.   

 Во  времена Екатерины II, указом от 24 октября 1780 г. была учреждена экспедиция о  государственных доходах. В 1781 г. ее разделили на четыре самостоятельных  экспедиции: первая занималась доходами, вторая - расходами, третья - ревизией счетов, четвертая - взысканием недоимок, недоборов  и нечетов. Все четыре экспедиции подчинялись генерал-прокурору.   

    Петровские  коллегии к тому времени были упразднены, а их функции по финансовому управлению переданы казенным палатам.  

 8 сентября 1802 г. было создано Министерство  финансов, основной задачей которого стало управление казенными и государственными деньгами. Первым министром был назначен граф Алексей Иванович Васильев. Министерство было окончательно сформировано в 1811 г. В качестве структурного подразделения Министерства финансов того времени был организован департамент податей и сборов, который в 1863 г. разделили на два самостоятельных департамента: окладных и неокладных сборов. Наряду с названными подразделениями работой по взиманию налогов занимался департамент торговли и мануфактур.   

 Только  с учреждением Министерства финансов, в ведении одного министерства были сосредоточены полномочия по управлению всеми государственными доходами и  расходами.

        Контрольно-надзорная  функция осуществлялась Министерством  финансов совместно с органами управления государственными доходами на местах (казначействами, казенными палатами и др.). На Министерство полиции возлагалась обязанность точного соблюдения полученных от министра финансов предписаний, существо же этих мер находилось вне сферы его ответственности.     

 Конец XIX - начало XX веков - период активного  развития централизованного финансового  контроля.  

В 1885 г. в ведении казенных палат  были учреждены должности податных инспекторов «для наблюдения за поступлением окладных сборов живого органа, близкого к населению, заботящегося об охранении  его платежных сил и могущего быть представителем финансового ведомства на местах», которые осуществляли контроль за правильным взиманием налогов на своих участках. 

Начало XX - конец XX веков.      

Из  инструмента финансовой политики финансовый контроль в это время был превращен  в орудие классовой борьбы, средство экономического подавления и носил  картельный характер.    

Гражданская война и хозяйственная разруха  привели к политике военного коммунизма, когда частная торговля полностью  запрещалась, вводились плановое снабжение  населения товарами первой необходимости  и трудовая повинность. В таких  условиях, цивилизованные способы пополнения государственной казны функционировать  не могли. Учитывая это в ноябре 1917 г. ВЦИК издал декрет и принял Положение  «О рабочем контроле». В положении  было указано, что в интересах  планомерного регулирования народного  хозяйства во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных и прочих предприятиях, имеющих рабочих или дающих работу на дом, вводится рабочий контроль над  производством, куплей-продажей продуктов  и сырья, материалов, их хранением, а  также над финансовым хозяйством предприятий.   

В целях перестройки работы старого  государственного контрольного ведомства  по новому и для руководства им, Совет Народных Комиссаров в ноябре 1917г. направил в это ведомство  народного комиссара по государственному контролю. Декретом СНК в декабре 1917 г. в комиссариате государственного контроля была образована коллегия в  составе трех человек. Ей поручалось обеспечить перестройку и реорганизацию  старого ведомственного государственного контроля на социалистических началах. Данные попытки не имели успеха, что и послужило причиной создания Центральной контрольной коллегии.    

В период становления системы органов  внутренних дел в составе Народного  комиссариата внутренних дел РСФСР  функционировала финансовая служба. В докладе наркома внутренних дел РСФСР 5-му Съезду Советов 6 июля 1918 г. впервые было указано о структуре и функциях финансового отдела НКВД РСФСР.   

В январе 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «Об образовании Центральной  контрольной коллегии, местных учетно-контрольных  коллегий и выборных контрольных  комиссий». Данные контрольные органы создавались в виде организации  финансовых отделов губернских и  уездных комитетов Советов рабочих, крестьянских и красноармейских  депутатов. Этот декрет положил начало единой системе контролирующих органов, основанной на сочетании государственного контроля с общественным.   

 На  их основе Положением ВЦИК о рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) от 7 февраля 1920 г. был  создан единый орган социалистического  контроля с привлечением рабочих  и крестьян. Переход к восстановлению народного хозяйства начался  в 1921 г. в связи с переходом  от политики военного коммунизма к  НЭПу. Одним из первых финансовых мероприятий  в рамках новой экономической  политики было введение с 26 июля 1921 г. промыслового налога. В период НЭПа основной задачей финансовой политики в сфере внутренних дел стало вытеснение частника из всех сфер производства, усиление обложения капиталистических элементов. В новых экономических условиях начинают меняться характер налогов, их значимость в обеспечении доходной части бюджета. В этот период в органах управления было произведено соединение партийных и государственных органов контроля. При этом считали необходимым усилить партийное руководство контрольным аппаратом.     

В период 1923-1933 гг. была по существу заложена основа государственного контроля, в  том числе финансового.    

В декабре 1923 г. было утверждено положение  «О финансово-контрольном управлении Наркомфина (НКФ) и НКРКИ СССР», а  во второй половине 1925 г. были созданы  его местные органы. В 1925 г. НКФ  СССР принял Положение о наружном налоговом надзоре, где определялись права, функции, задачи и обязанности финансовых инспекторов, их помощников и финансовых агентов. На наружный налоговый надзор возлагалось обследование плательщиков налогов, изучение источников их доходов, объектов налогообложения.     

 Ведение окладного счетоводства (карточки недоимок, книги, отчетные ведомости и др.) передавались кассовым органам, а взимание платежей - налоговым агентам. Исключительное значение придавалось контролю за взиманием  налогов со стороны вышестоящих  финансовых органов.  

  В связи с коренными изменениями  в экономике государства, системе  производственных отношений, формах собственности  в 1933 г. в СССР была проведена налоговая  реформа, что выразилось в ликвидации частного сектора, устранении многоукладности  в экономике и упрощении налоговой системы. 

        С этой целью организуются финансово-бюджетные  инспекции (ФБИ). Финансово-бюджетные  инспекции были предоставлены права  производить ревизии и обследования деятельности кредитных учреждений, хозяйственных органов и бюджетных  организаций, расходование средств, выделенных из бюджета, расходование специальных  и внебюджетных средств. В ходе ревизии  ФБИ имели право требовать  представления от проверяемых организаций  плановых, оперативных и отчетных данных, документации по учету; от кредитных  учреждений — справок о состоянии  счетов проверяемой организации; от должностных лиц проверяемых  организаций - объяснений и справок  по всем возникающим вопросам. Должностные  лица таким образом должны были доказать законность своих действий. 

 Впоследствии  в 1937 г. Финансово-бюджетные инспекций  были преобразованы в Контрольно-ревизионное  управление (КРУ) Наркомфина СССР с  функциями внутриведомственного контроля. Особую роль внутриведомственный контроль занимал в период Великой отечественной  войны в изыскании дополнительных финансовых и материальных ресурсов на нужды обороны. В целом, данная финансовая система просуществовала  до 60-х годов XX в. и эволюционировала в направлении, противоположном процессу общемирового развития. Как отмечала в свое время М.С. Студеникина до 1956 г. контрольно-ревизионный аппарат Министерства финансов СССР был построен на началах строгой централизации. Впоследствии контрольно-ревизионные службы стали создаваться в различных ведомствах. В настоящее время в составе Министерства финансово Российской Федерации также имеется контрольно-ревизионное подразделения с аппаратом контролеров-ревизоров в субъектах Федерации, городах, районах.     

Постановлением  Совета Народных Комиссаров Союза ССР  от 15 апреля 1936 г. было предложено всем народным комиссариатам и другим центральным учреждениям Союза  ССР, советам народных комиссаров союзных  и автономных республик, краевым  и областным исполнительным комитетам, начиная с 1936 года, установить финансовый контроль и производить документальные ревизии всех подчиненных учреждений, предприятий, хозяйственных организаций  и строительств. Приказ НКВД СССР от 28 апреля 1936 г.  № 148 предписал обеспечить проведение документальных ревизий  денежно-материальных ценностей в  органах - частях, на предприятиях, в  хозяйствах и на строительных объектах. Для этой цели в составе финансовых и финансово-плановых отделов (отделений) как в центре, так и на местах были выделены специальные лица - ревизоры.    

Сегодня контрольно-ревизионные подразделения, наряду с Центром проведения ревизий  и проверок деятельности органов  внутренних дел функционируют во всех МВД, ГУВД, УВД - субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОУМТ и ВС, а также  в Главкомате, округах и соединениях  внутренних войск. Им отведена важная роль в осуществлении ведомственного контроля за соблюдением финансового  и налогового законодательства, постановкой  бухгалтерского учета, целевым и  эффективным использованием трудовых, материальных и финансовых ресурсов.    

До 1992 г. контрольно-ревизионное управление производило комплексные ревизии  составления и исполнения бюджетов, предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства и форм собственности, проверяло финансовую деятельность государственных управленческих структур и общественных организаций, работу ведомственных контрольно-ревизионных служб. В ходе ревизий и проверок изучались условия получения прибыли, степень выполнения обязательств перед бюджетом, проверялось использование ресурсов, формирование и использование фондов денежных средств целевого назначения, вскрывались нарушения.      

С 1992 г. и по настоящее время основными  функциями контрольно-ревизионных  управлений во внутренней экономической  безопасности стали:

          - контроль  соблюдения министерствами, ведомствами,  предприятиями, организациями и  учреждениями финансово-бюджетного  законодательства; целевого и рационального  использования средств, полученных  из бюджета, включая средства  в иностранной валюте;

          - выполнение  ревизий и проверок по поручениям  органов 

государственной власти  и управления;

          - выполнение  ревизий и проверок по требованиям