Организационно-правовые основы функционирования жилищно-коммунального хозяйства

Введение

Согласно общемировой тенденции перехода к смешанной экономике, сочетающей различные формы собственности на средства производства, в России взят курс на формирование эффективной социально ориентированной рыночной системы. Представление о неэффективности государственной собственности на средства производства, господствовавшей в экономике нашей страны до недавнего времени, получило широкое распространение и стало основным доводом приватизации, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Актуальность настоящего исследования определяется в том числе и тем, что задача по созданию эффективной системы отношений собственности в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) до настоящего времени не решена.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), начатая в РФ в начале 1990 гг., охватила следующие направления преобразований правоотношений и форм собственности: в соответствии с Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» изменяется структура собственности в жилищном фонде; производится преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений в соответствии с Гражданским кодексом РФ; осуществляется муниципализация государственных предприятий ЖКХ.

Однако исследования практики приватизации показали, что реформирование собственности и изменение статуса предприятий нельзя непосредственно связывать лишь с необходимостью приватизации и переходом к частной форме собственности хотя бы в силу того, что та или иная форма собственности сама по себе еще не обусловливает эффективность производства. Для ее достижения необходимо комплексное реформирование структуры отношений собственности и системы управления хозяйственными институтами. Задействовать собственническую и предпринимательскую инициативу работников можно лишь путем изменения характера соединения наемных работников со средствами производства.

Кроме того, изменение форм собственности еще не влечет реального изменения отношений собственности: собственническая мотивация, предпринимательская инициатива, экономические стимулы не возникают одновременно с изменением формы собственности – это долгосрочный процесс, нуждающийся к тому же в государственной поддержке и правовом регулировании на федеральном и региональном уровнях. Государственная собственность более социализирована, чем частная. В связи с этим создание экономически эффективных государственных предприятий, их реформирование, одновременно с созданием системы грамотного управления предприятием, предполагает распределение полномочий между государством и коллективом предприятия с учетом экономических и неэкономических интересов обеих сторон.

В соответствии с российским законодательством объектом права собственности могут быть предприятия, имущественные комплексы, природные ресурсы, производственные фонды и т.п.

Считается, что унитарные предприятия наиболее эффективны в отраслях, подлежащих непосредственному контролю со стороны государства. Известно, что на начальном этапе приватизации господствовала точка зрения, согласно которой все государственные и муниципальные предприятия подлежат акционированию, а сами унитарные предприятия рассматривались исключительно как рудимент, доставшийся от советской плановой экономики. Решение о включении соответствующих норм в ГК РФ было продиктовано соображениями о том, что в условиях рынка такая организационно-правовая форма, как унитарное предприятие, не должна иметь широкого распространения. Гораздо предпочтительней ситуация, когда в качестве участников имущественного оборота выступают собственники своего имущества. Но ГК РФ не мог не учитывать реальное положение, когда на достаточно длительное время сохраняется перспектива функционирования в экономике большого числа не подвергшихся акционированию государственных и муниципальных предприятий.

Вместе с тем, Кодекс допустил создание хозяйствующих субъектов в форме унитарных предприятий лишь на основе государственных и муниципальных предприятий. Кроме того, если унитарные предприятия допускаются к участию в гражданском обороте, их имущественный статус должен быть таким, чтобы обеспечивалась защита прав и законных интересов их кредиторов. В этих целях ГК РФ отнес унитарные предприятия к категории коммерческих организаций и сохранил в отношении них действие общего правила, устанавливающего ответственность коммерческой организации по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом. Однако такое предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Учитывая, что даже в том случае, если в стране реально останется несколько десятков государственных и муниципальных предприятий специального регулирования, Кодекс не ограничился закреплением нескольких принципиальных норм, регламентирующих особенности правового положения унитарных предприятий, и предусмотрел принятие отдельного закона о государственных и муниципальных предприятиях. В настоящее время в стране реально функционируют тысячи таких предприятий.

Главное отличие правового положения унитарного предприятия как участника имущественного оборота от иных коммерческих организаций, обладающих общей правоспособностью, заключается в его целевой правоспособности. Поэтому все совершаемые им сделки должны соответствовать предмету и целям деятельности унитарного предприятия, указанным в его уставе. В связи с тем, что унитарные предприятия могут создаваться только на основе государственной (муниципальной) собственности, в качестве учредителей таких юридических лиц вправе выступать только Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Ведение бухгалтерского учета необходимо для принятия решений по эффективному управлению предприятием, анализа его деятельности, планирования и контроля за деятельностью предприятия. Главной целью бухгалтерского учета является обеспечение учетной информацией собственных и сторонних пользователей в соответствии с законом и потребности информации.

1. Организационно-правовые  основы функционирования жилищно-коммунального  хозяйства

1.1 Специфика функционирования  жилищно-коммунального хозяйства

Вопросы становления и развития муниципализации в нашей стране и за рубежом наиболее полно, по моему мнению, освещены в работе М.А. Сиринова «Местные финансы». Автор к муниципальным предприятиям относит городские дороги, канализацию, водопроводы и т.п., т.е. предприятия, имеющие монопольный характер и вместе с тем обслуживающие массовые потребности (предприятия общего пользования). Существовало мнение, что муниципальные предприятия обслуживают население лучше и дешевле. Однако исследования исторического опыта показали, что муниципализация не всегда проводилась в интересах лучшего обслуживания населения.

Коммунальные предприятия общего пользования принадлежали к числу тех, где чисто коммерческий принцип ведения хозяйства неприемлем, поскольку оказываемые ими услуги таковы, что коммуна вынуждена их содержать даже в том случае, если они убыточны. Самоокупаемость или доходность достигались коммунальными предприятиями при увеличении объема оказываемых услуг. Монопольный характер коммунальных предприятий давал возможность для увеличения тарифов и получения сверхнормальной прибыли, которая рассматривалась не в виде коммерческого дохода предприятия, а в виде налога на потребление. Причем у муниципальных предприятий была возможность использовать чистый доход в общественных интересах, а не в интересах отдельных частных лиц, а также получать кредит на более выгодных условиях.

В работе М.А. Сиринова обобщен опыт разных стран, показаны несомненные выгоды муниципализации предприятий, что и обусловило ее широкое распространение. Англия стала первой страной, которая провела муниципализацию, образовав в 1817 г. в г. Манчестере первый муниципальный газовый завод. В дальнейшем в Англии были муниципализированы водопроводы, газовые заводы, электрические станции, канализация и др. Германия стала второй страной, широко осуществляющей муниципализацию предприятий. Были муниципализированы почти все газовые заводы, значительное число электрических станций, водопроводов, прачечных, городских бань.

Муниципализация не получила в то время широкого распространения во Франции и Италии. Так, во Франции до 1901 г. действовали два принципа государственного права: принцип специализации и принцип свободы промышленности и торговли, которые ставили распространению муниципализации большие препятствия. Только с 1901 г. Государственный совет Франции стал признавать допустимость муниципализации предприятий в том случае, если отсутствует частная инициатива для сооружения необходимого городу предприятия или частная инициатива недопустима или ненадежна. Благодаря всем этим обстоятельствам муниципальные предприятия появились и во Франции.

В России до 1914 г. муниципальных предприятий было много, но они были сосредоточены по преимуществу в крупных центрах (Москва, Санкт-Петербург). Муниципализация коснулась важнейших городских предприятий. Революция внесла полный переворот в развитие муниципальных предприятий. Частная собственность была уничтожена, а все частные предприятия оказались государственными. Муниципализация затронула не только предприятия, но и строения. «Муниципализированные дома, в широком смысле этого слова, т.е. здания, принадлежащие местным публичным органам, появились со времен создания местного хозяйства, т. к. для целого ряда учреждений требовалось помещение. Со временем муниципализация расширилась и захватила в свой круг и здания, предназначенные не для учреждений, а для удовлетворения жилищных нужд населения. В этой своей стадии проблема муниципализации тесно переплелась с жилищной проблемою вообще, являясь одним из методов разрешения последней. Так называемая «Фрейбургская» система, заключающаяся в том, что город строит дешевые квартиры и сдает их от себя внаем, получила еще до мировой войны довольно широкое распространение. Но нигде муниципализация городских застроенных недвижимостей не достигла таких размеров, как в СССР после Октябрьской революции».

Декретом от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» советское государство приступило к ликвидации частной собственности не только на землю, но и на строения. Этот декрет предусматривал проведение муниципализации. Однако муниципализация проводилась беспорядочно не только местными советами, но и военными учреждениями, комитетами бедноты, профсоюзами и т.п. Не была продумана проблема рациональной эксплуатации огромного жилищного фонда. Одна часть жилого фонда занималась под казармы, мастерские, склады и т.п., другая поступала в пользование граждан на самых разнообразных условиях.

Распоряжение жилой площадью находилось в ведении жилищных отделов, которые не брали на себя хозяйственное обслуживание домов, что привело к минимальной заинтересованности в сохранении жилой площади. Это заставило пересмотреть политику муниципализации Советского государства. 8 августа 1921 г. было принято постановление СНК «О пересмотре списков муниципализированных домов». В соответствии с этим постановлением коммунальные отделы обязывались в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципальных домов и денационализировать или сдать в долгосрочное пользование коллективам жильцов те из них, которые или незначительны по своим размерам, или непригодны для удовлетворения коммунальных и общегосударственных потребностей.

В декабре 1921 г. было издано дополнительное постановление СНК об условиях демуниципализации домов, которая распространялась в провинции на дома, имеющие 2–3 квартиры, а в Москве и Ленинграде – до 5 квартир. Все остальные дома было рекомендовано сдавать в аренду на срок от 3 до 12 лет коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам, причем арендатор обязывался отремонтировать дом и содержать его в полной исправности. Муниципализация и национализация в 1923 г. достигли очень больших размеров только в Москве и Ленинграде. Таким образом, чем меньше город, тем меньше значение и объем муниципализации жилого фонда. Из муниципализированных зданий значительная площадь (свыше 30%) была занята учреждениями, а остальные застроенные владения по отдельным группам городов были или сданы в аренду частным лицам, или переданы жилищным товариществам.

На современном этапе реформ понятие «право муниципальной собственности» установлено ст. 215 ГК и привело к расширению отношений этой собственности в тех сферах хозяйствования, где они существовали формально.

На мой взгляд, произошла последовательная увязка формирующейся системы отношений собственности с принципами федеральной структуры российского государства и многообразием условий социально-экономического развития субъектов РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства стала одним из основных направлений социально-экономических преобразований в стране и привела к существенному изменению правовых и экономических основ деятельности муниципальных предприятий жилищно-коммунальной сферы обслуживания.

С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России в 1990–1997 гг. был достаточно динамичным в части преодоления государственного монополизма в жилищно-коммунальной сфере. В это время были уточнены основные цели преобразований в указанной сфере экономики. Однако возникшая в результате некомплексной и непоследовательной реализации жилищно-коммунальной реформы коммерциализация этой сферы экономики в сочетании с падением реальных доходов населения обусловила значительные издержки проводимых преобразований. Кроме того, с начала 90-х годов осуществляются преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве, направленные на оптимизацию структуры управления.

В связи с этим основной задачей жилищной реформы, начатой в стране в 1991 г., стал переход от планово-распределительной к рыночной в своей основе системе, при которой государство берет на себя обязательство предоставить жилище «бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами» только «малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище». Для всех остальных категорий граждан государство участвует в реализации их конституционного права на жилище тем, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище».

Коммунальное хозяйство в настоящее время основано преимущественно на муниципальной собственности. Последняя используется для обеспечения функций социального характера, связана с развитием отношений местного или общественного самоуправления, выступая его экономической основой и источником доходов местного бюджета, удовлетворения потребностей населения соответствующей территории. К объектам муниципальной собственности, являющейся достоянием населения соответствующей территории, относятся: муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения, и т.п.