Развитие оценки программ и политик с США

Правительство Российской Федерации

 

федеральное государственное  автономное

образовательное учреждение высшего профессионального  образования

 

Национальный исследовательский  университет

«Высшая школа экономики»

 

 

Факультет государственного и

муниципального  управления

Реферат по учебной дисциплине

«Анализ и оценивание программ и политик»

 

Тема:

«Развитие оценки программ и политик в США»

 

Выполнила: Свиридова Е.П.

3 курс бакалавриата, группа 391

 

 

 

Москва, 2012/13 уч. год

 

«Настоящей подписью удостоверяю, что данный реферат выполнен мной самостоятельно, не содержит «раскавыченного» переложения чужих текстов, «сплошного» перевода иностранных источников, а все цитаты приведены корректно и с указанием источников (печатных и/или электронных).

Мне известно, что  в случае обнаружении при проверке  нарушений (любого объема) академических норм в написании письменных учебных работ за реферат выставляется нулевая оценка».

 

«____» ____________ 2013 г.                 _________________________________

                                                                             (собственноручная подпись)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В течение последних  лет оценка программ и политик  претерпевает постоянные изменения. Развивается методология оценивания, что в первую обусловлено изменениями, происходящими в государственном секторе, в том числе с его реформированием. На Западе оценивание уже давно является неотъемлемой составной частью процесса функционирования государственных учреждений.

Оценивание  способствуют более экономному планированию государственного бюджета, так как помогает определить приоритетные или заранее неудачные программы. Оно позволяет выявить слабые и сильные стороны программы, а соответственно разрешить имеющиеся проблемы и перенести удачный опыт на другие программы.

Соединенные Штаты  Америки были одними из первых, кто активно стал заниматься оцениванием программ и политик, поэтому особенно интересно рассмотреть этапы развития оценивания и опыт именно этого государства.

 

История развития оценки программ и политик в США

 

В научной литературе традиционно выделяется три «волны» развития оценивания – первая (60-е – середина 70-х гг.), вторая (середина 70-х – конец 80-х гг.) и третья (с конца 80-х по настоящее время).

 «Первая волна», также ее называют периодом планирования, характеризуется увеличением числа, разнонаправленности, серьезности и социальной важности вопросов, которые возникают в ходе разработки и проведения различных государственных политик. Как следствие, и требования к квалифицированности государственных служащих также претерпевают изменения. Причина в том, что появляющиеся теперь вопросы, разительно отличаются от тех, которые вставали на повестке дня ранее, соответственно, квалификация государственных служащих уже не позволяет им быть компетентными в их решении. При этом не стоит забывать о том, что ожидания населения от действий государственных служащих остались прежними, то есть требования к ответственности и своевременности принятия тех или иных решений остались на том же уровне. Эта ситуация побудило государственных служащих к получению недостающих знаний и опыта из разнообразных исследований, проводимых в этой области, соответственно, стали востребованы те кадры, которые могли с помощью своих аналитических способностей производить оценку полученных ими данных.

Подразумевалось, что оценка политик и программ должно было представлять собой исследование, которое четко обосновывается научным путем, и целью которого было проанализировать цели и задачи той или иной программы или политики, а также оценить ее результативность и последствия ее реализации. В США самым известным примером может послужить программа борьбы с бедностью «Social Action Program» (1964 г.) Ссылаясь на речь Д.Б. Цыганкова, в этой программе «Конгресс предписал провести оценивание социальных результатов программ. Впоследствии именно из этого постановления выросла индустрия оценивания вокруг Главного Контрольного управления США (GAO)»¹.

 «Вторая волна» также имеет другое название, а именно - период сокращений. В этот период состояние мировой экономики претерпевало серьезные изменения, что являлось последствием экономического и финансового кризиса. Естественным образом, результатом стало вполне понятное изменение политик государств, с целью сокращения бюджетных расходов. Соответственно, на этом этапе целью оценивания становится максимизация эффективности экономики и политических механизмов. Большое внимания стало уделяться соотношению затрат на проведение программ и ее реальными результатами, то есть определяется, насколько выгодно/невыгодно проводить программу в будущем. Стоит упомянуть, что на данном этапе оценивание в США институционализируется в качестве составной части государственного аппарата. Таким образом, даже те государственные служащие, которые во время «первой волны» не восприняли эффективность процедуры оценивания всерьез, были вынуждены примкнуть к тех, кто уже работал с данными и информацией, полученной в результате проведения оценки.

«Третья волна» вплотную связана с проведением административных реформ в мировом сообществе. На данный момент это получило название New Public Management (пер. Новое Государственное Управление). Главную гипотезу, которая выдвигается в этот период, можно сформулировать как «государство, ориентированное на рыночную экономику, способствует росту эффективности и самого государства, и частного сектора, сокращая отрицательные побочные эффекты до минимума. В этот период государственное управление строится на, так называемом, «управленческом цикле»², при этом применяются различные инструменты и практики, которые используются в частном секторе. Что касается отличий «третьей волны» от «второй», то здесь можно говорить о том, что период сокращений в основном характеризовался внешним оцениванием, целью было проанализировать программу и по возможности сократить ее в виду нерезультативности. «Третья волна» наоборот предполагает проведение внутреннего оценивания, в некоторых случаях даже самооценивания. В данный момент официально считается, что мировое сообщество находится на «третьей волне» развития оценивания.

Далее рассмотрим существовавшие в США в течение «третьей волны» системы оценивания, а также современное состояние оценки программ и политик в данном государстве.

 

Government Performance and Results Act

 

Начнем с  Федерального закона США «О результативности и продуктивности деятельности правительства» (GRPA), который был принят в 1993 году³. Это один из ряда законов, направленных на улучшение государственного управления различными программами. GPRA предусматривает, что государственные учреждения должны участвовать в постановке таких программных задач, как определение целей, результатов измерения и отчетности о результатах проведения программ. Для того чтобы соответствовать GPRA, государственные учреждения разрабатывали стратегические и производственные планы, а также проводили анализ недостатков программы. В основу GPRA легли три следующих элемента:

1. Государственные учреждения должны разработать пятилетние стратегические планы программ, в которых должна содержаться цель программы;
2. Государственные учреждения должны готовить ежегодные планы деятельности, которые устанавливают целевые показатели производительности для соответствующего финансового года, краткое описание того, как эти цели должны быть выполнены, а также описание того, как эти показатели производительности могут быть проверены;
3. Государственные учреждения должны готовить ежегодные отчеты о деятельности, которые рассматривают успешность проведения программы или, наоборот, невыполнение поставленных задач.

Program Rating Assessment Tool (PART)

 

Далее обратим  внимание на систему Program Rating Assessment Tool (пер. Рейтинговое Оценивание Программ).  PART – это известная система рейтинговой оценки программ и политик, просуществовавший в США в течение девяти лет (2001-2009 гг). PART использовалась в качестве механизма, направленного на повышение эффективности государственных программ, проводимых в США. Данная система основывается на профессиональном подходе к оцениванию, а также на большом количестве факторов, по которым оценивается программа. PART был разработан Административно–бюджетным управлением при президенте США (на тот момент – Джорджа Буша мл.)  Администрация президента пересмотрела предыдущую систему оценивания эффективности и результативности, и ввела тем самым новый механизм, отличный GRPA. PART прежде всего был создан для того, чтобы бюджетные средства направлялись на выгодные программы, эффективность которых определялась с помощью рейтингового механизма. Начиная с 2004 года, система PART была полностью внедрена в процесс работы Административно-бюджетного управления.

Рассмотрим, как функционирует данная система. PART разделена на четыре тематических блока, каждый из которых состоит из тридцати вопросов. Первый блок вопросов относится к целям программы, ее структуре, прозрачности поставленных задач. Второй блок содержит вопросы касательно стратегии программы, т.е. степень обоснованности выбранного направления программы, необходимость проведения программы в дальнейшем будущем, а также приоритетность развития именно этого направления в долгосрочном периоде. Третий блок относится к финансированию программы, т.е. поясняется необходимость обеспечения программы бюджетными средствами и насколько эффективно эти средства используются в ходе проведения программы. И, наконец, четвертый блок вопросов отвечает за результативность программы, оцениваются показатели конечного результата.

Для ответа на вопросы  система PART использует шкалу от 0 до 100, в которой 100 – самый лучший ответ, а 0, соответственно, худший. Впоследствии, данные оценивания обрабатываются и формируются в общую оценку, которая и является основой для составления конечного рейтинга. После этого программа получает один из четырех статусов: «Эффективная», «Достаточно эффективная», «Формально приемлемая» или «Неэффективная».

Стоит упомянуть, что даже если программа получает статус «неэффективной», то это вовсе не будет означать сокращение ее финансирования. Аналогичная ситуация с «эффективными» программами – это не означает, что такие программы будут финансироваться государственным бюджетом усиленно и в первую очередь. В качестве примера можно привести Программу Коммуникационных Инфраструктур Министерства обороны США, которая не показала значительных результатов. Однако, в виду необходимости развития данного направления, было решено оставить данную программу, а также обеспечить ее надлежащим финансированием для ее успешного функционирования. По результатам использования PART на 2004 год, почти половина всех имеющихся на тот момент программ получила статус «неэффективных», огромное количество программ имели нулевой эффект по отношению к поставленным целям. Благодаря использованию PART и тому, что он позволял быстро выявлять слабые стороны программы, к 2005 году количество «неэффективных» программ снизилось до 30%. Это означает, что при помощи PART программы стали ставить перед собой более четкие задачи и имели стимулы на достижение конечных результатов. Также возрос процент «эффективных/достаточно эффективных» программ (30% по итогам 2004 года и 40.3% по итогам 2005 года)⁴.

Однако, несмотря на все свои очевидные преимущества, PART все же имела повод для критики, хотя бы из-за неточностей, возникающих в ходе оценивания программы. Также считалось, что PART крайне похожа на существовавшую уже на тот момент Систему Управления Производительностью, основанной на GRPA. Этот конфликт явно ощущался, когда обе системы брались за оценку одной и той же программы, и агентствам по оцениванию было крайне трудно функционировать в таких условиях, так как каждая система предполагала свои правила, метода и так далее. Разумеется, в результате страдало качество оценки, она могла быть неточной.

Говоря о  наследии PART, стоит упомянуть, что ее успех быстро стал известен мировому сообществу, и многие страны, например Шотландия⁵, ввели ее в работу государственного управления. Однако в настоящий момент, с приходом к власти президента Барака Обамы, система PART перестала использовать в США, но ее принципы и идеи рассматривались, например, в России, при разработке «Программы повышения эффективности бюджетных расходов» Министерством финансов.

На данный момент подобной общей системы оценивания в США нет. Большинство оценок проходят при поддержке различных университетов или по специальному госзаказу. То есть можно говорить о том, что подход к оцениванию стал более индивидуальным, гибким. Учитывается специфика той или иной программы и разрабатывается такая оценка, которая смогла бы быть наиболее подходящей.

Наличием единой системы оценивания могут похвастаться, разве что, самые крупномасштабные американские проекты. В этих случаях  будет использоваться система Program (Project) Evaluation and Review Technique (далее PERT). PERT — это, в первую очередь, метод анализа постановки задач, которые необходимы для проведения программы или проекта. Особенное внимание уделяется временному критерию, то есть сколько потребуется времени для выполнения поставленных задач или каков самые короткий срок выполнения программы/проекта целиком.

По большому счету PERT разрабатывалась для того, чтобы упростить процесс планирования больших проектов,  эта техника делала допущение, что в проекте могут быть некоторые неточные или неизвестные детали, которые не должны мешать разработке проекта.

Система PERT была разработана в 1958 году консалтинговой компанией «Booz Allen Hamilton» по заказу Подразделения специальных проектов ВМС США при Министерстве Обороны США. В тот момент имелась необходимость для создания проекта запуска ракетной системы «Polaris», который должен быть стать ответом на кризис, наступивший после запуска Советским Союзом своего первого космического спутника.

Далее перейдем к оцениванию существующих программ в США. В свете большого количества обсуждений вокруг защиты детей в Америке, была выбрана программа Healthy Families America, которая позволяет рассмотреть проблему более близко.