Природа программно-целевого подхода, условия и закономерности его применения в управлении развитием производственно-хозяйственных сист

К.э.н., доцент Митрофанова  И.В.

Южный научный центр  Российской Академии Наук, Россия, г. Волгоград

Природа программно-целевого подхода, условия  и закономерности его применения в управлении развитием  производственно-хозяйственных  систем

 Как замечают известные российские ученые - регионалисты И.Е. Рисин и О.Ф. Шахов, зарубежными исследователями используется целый комплекс терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, или weapon system management, или project management и др.[1].  Идея целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, была впервые озвучена П. Друкером в монографии «Практика управления» (1954 г.) [2].

По мнению Ф. Каста, Дж. Розенцвейга, хотя и существуют определенные различия между этими терминами,  тем не менее, все они так или и иначе соотносятся с процессом интегрированного управления конкретной программой на системной основе [3].

Как отмечают  Б.А. Райзберг и Е.Б. Стародубцева, управление по целям предполагает осуществление управления, управляющих воздействий таким образом, чтобы ориентировать деятельность управляемого объекта на достижение определенных ранее поставленных целей и задач [4]. Такое управление, полагает Л.Ш. Лазовский, называют также программно-целевым или целевым управлением [5].

Все виды программно-целевой  деятельности, охватывающие  прогнозирование, планирование, организацию, координацию  и т.д.  как систему  мер, последовательная реализация которых направлена на достижение единой, заранее  поставленной цели,  используют общую методологию – программно-целевой подход (ПЦП). Именно такая методология характерна для процессов выработки  и реализации управленческих решений,  связанных с задачами проблемной природы,  с проблемными ситуациями, которые долгое время не находят благополучного разрешения  в естественном, инерционном режиме жизнедеятельности программируемой производственно-хозяйственной системы (ПХС). 

П.И. Кононенко подчеркивает, что  поскольку «стратегическое  управление предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, причем, как правило, для реализации целей требуется период времени значительно больший, чем год», то в таких случаях «неизбежно возникает проблема согласования долгосрочных комплексных решений и текущих заданий; как эффективный инструмент разрешения данного противоречия используется ПЦП» [6].

ПЦП относится к категории  проблемно-ориентированных, тесно связанных  с решением насущных, масштабных и  долговременных проблем. ПЦП воплощает  не только один из способов, методов управления, а обширную методологию решения  самых разных проблем, возникающих на самых разных уровнях иерархии экономического пространства [7].

Пытаясь предугадать  будущее управленческих структур, возникающих  на   программной базе, Р. Джонсон, Ф. Каст, Дж. Розенцвейг в свое время отмечали, что проектный или программный тип организации, создаваемой для выполнения определенных задач, станет доминирующим типом организации будущего [8].

В свою очередь, ученые - регионалисты В.Я. Любовный, И.Ф. Зайцев, А.Б. Воякина и др. подчеркивают, что применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем, называя в качестве  условий  использования ПЦП следующие:

1) необходимость кардинального  изменения неблагоприятных пропорций,  структуры, тенденций развития  экономики и социальной сферы;

2) комплексность возникшей  социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

3) отсутствие возможностей  достижения необходимых целей  развития, исходя только из существующего  уровня взаимосвязей между уровнями  управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

4) необходимость скоординированного  использования финансовых и материальных  ресурсов различной ведомственной,  отраслевой, региональной и иной  принадлежности для достижения  особо важной цели (федеральной,  региональной или муниципальной значимости) [9].

И.Е. Рисин,  О.Ф. Шахов  указывают на существование некой  фрагментарности при трактовке  понятия системы «программно-целевого управления», возникающей, как правило, из-за  акцентирования внимания исследователей на каком-то одном из ее компонентов или методов. Не всегда конкретными, указывают ученые, являются и сами представления о методах программно-целевого управления.  Так, например,  Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод – это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения [10], тем самым ученый ограничивает инструментарий (методы) управления только фазой реализации программ, оставляя организационно не обеспеченными другие функции управления (планирование, координацию, контроль и т.д.).

М.Ю. Кривошеева, в свою очередь,  рассматривая программно-целевой  метод как направленный на выделение  основных целей и задач государственного экономического, социального, экологического, культурного и территориального развития, разработку взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки [11], оставляет без внимания обязательность создания специального организационно - управленческого механизма.

Особой позиции придерживаются Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский и ряд других авторов, по мнению которых программно-целевое управление следует рассматривать в широком и узком смысле. Так, Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко трактуют программно-целевой метод управления в широком смысле слова   как способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и реализации системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Как уже отмечалось, длительная неразрешенность проблемы,  ее обострение и разрастание требуют принятия специальных программных мер, концентрации усилий, мобилизации ресурсных возможностей в интересах решения проблемы в течение определенного срока. Таким образом, ПЦУ в более широком контексте рассматривается как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства же достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, организационная структура и др.) определяются исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла).

 В рамках «широкой»  трактовки следует отметить попытку  авторов определить состав основных  атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то  же время ей присуща известная  абстрактность. Как замечают И.Е. Рисин и О.Ф. Шахов, не вполне ясно, кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия [12].

В узком смысле сущность ПЦУ зачастую сводится только к процессам  разработки и реализации целевых комплексных программ различного типа. По мнению автора, такое определение фиксирует лишь внешний уровень сущности программно-целевого управления и  не может претендовать на полное раскрытие его сущности.

Пытаясь  выявить необходимый  и достаточный набор составляющих системы программно-целевого управления, исследователи часто обращаются к зарубежной практике, например, к опыту формирования и функционирования системы «планирование – программирование - бюджетирование» (ППБ), которая достаточно успешно была апробирована в США в начале 60-х годов ХХ века [13]. Изучив этот опыт, Ю.В. Катасонов, например, делает вывод об обязательности  контрольного блока в системе программно-целевого управления [14].

П.И. Кононенко указывает  на наличие закономерностей существования и развития ПЦУ, под которыми предлагает понимать наиболее существенные  связи и отношения системы, обеспечивающие устойчивые тенденции в  различных ее трансформациях, включая контакты с внешней средой. В первую очередь, имеются в виду закономерности, для которых характерно взаимовлияние, когда изменение формы и содержания одной какой-либо совокупности связей  и отношений в ПЦУ вызывает в ответ устойчивые, вполне определенные изменения других его свойств и функций [15].

Таким образом, под закономерностями ПЦУ предлагается понимать ряд важных, взаимосвязанных и взаимодействующих процессов и явлений, часто повторяющихся.

Рис. иллюстрирует основное содержание специфических закономерностей  ПЦУ, сформировавшихся уже в условиях рыночной экономики. Однако, на наш взгляд, недальновидно и нецелесообразно полностью отвергать закономерности управления, сложившиеся в условиях социалистической системы хозяйствования, многие из которых могут найти применение в новых экономических условиях.

В их числе, например, требование сочетания принципов централизации, децентрализации управления, индикативности и директивности программ и планов, экономии труда, обязательного единства управляющей и управляемой системы и др.

ПЦУ вряд ли сможет эффективно работать, если в основу системы  не будут положены некоторые повторяющиеся  и корелляционно связанные между  собой количественные и качественные параметры,  характеризующие состояние  внутренней и внешней среды (блок 1). Достижение генеральной цели трудно достичь без обеспечения оптимальной взаимосвязи  всей системы локальных целей (блок 2). Оптимальная разработка и внедрение

ПЦУ вряд ли сможет эффективно работать, если в основу системы  не будут положены некоторые повторяющиеся  и корелляционно связанные между собой количественные и качественные параметры,  характеризующие состояние внутренней и внешней среды (блок 1). Достижение генеральной цели трудно достичь без обеспечения оптимальной взаимосвязи  всей системы локальных целей (блок 2). Оптимальная разработка и внедрение ПЦУ возможны только на основе учета всего комплекса условий, потенциальных и реальных ресурсов, факторов производства, социальных возможностей и ограничений, культурно-исторических, политических и других особенностей (в зависимости от характера решаемых проблем),  что требует комплексного подхода к решению заявленной к разработке проблемы программной природы (блок 3). 

Использование постулатов теории системного подхода при ПЦУ позволяет  абстрагироваться от  частностей и рассматривать любые явления, их совокупности с одних и тех же позиций (блок 4).

  Идея синтеза подходов, реализуемых  в программно-целевом управлении, разделяется многими учеными.  Идея синтеза подходов, реализуемых  в программно-целевом управлении, разделяется многими учеными.

Так, например, болгарские ученые Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев и С. Качаунов  попытались раскрыть природу программно-целевого управления посредством идентификационного подхода, который, по их мнению,  представляет собой синтез целевого, программного, системного и комплексного подходов [16]. Ими подчеркивается особая значимость процесса (блока) целеполагания в системе программно - целевого управления, особенно в связи с возникновением новых, специфических проблем межотраслевого и территориального (межрегионального) характера, что требует обеспечения организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы.

По мнению С.А. Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход) [17]. По мнению же И.Е. Рисина и О.Ф. Шахова, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная С.А. Репиным, методологически не вполне корректна, поскольку «нарушена субстанция названных подходов» [18]. Только на основе системного подхода возможно достичь гармоничного единства элементов и функций системы программно-целевого управления, поскольку структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, к обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, отмечают ученые, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход.  Именно в рамках последнего возможно достичь интеграции не только всех структурных «блоков» и функций управления, но и обеспечивать ценность самой системы управления, в которой структура и функции являются важными, но отнюдь далеко не единственными элементами.

На связь ПЦП с  комплексным и системным обращают свое внимание исследователи С.В. Кропачев, Е.А. Наумов, П.И. Кононенко; с системным и целевым подходами – М.Ю. Кривошеева [19]. В частности, П.И. Кононенко отмечает, что комплексный подход предполагает учет в конкретных актах управления всего многообразия факторов, которые могут повлиять на результаты принимаемых решений; именно он позволяет обеспечить необходимую обоснованность решений и прогнозировать их возможные последствия, создает возможности формирования рациональных организационных форм воздействия на участников. Причем реализация комплексного подхода немыслима, полагает исследователь, без глубокого понимания механизма  управления ПХС. А потому совершенно не случайно то, что ПЦУ, являясь  «одной из прогрессивных организационно-предпринимательских форм, позволяет комплексно обосновать и реализовать современные крупные бизнес-планы ПХС» [20].

В свою очередь, применение системного подхода позволяет проникнуть в существо связей и отношений  в процессе хозяйственного управления и на этой основе находить наиболее эффективные варианты их организационного построения, развития и совершенствования. Сущность данного подхода заключается, отмечает П.И. Кононенко, в переходе от анализа отдельных элементов объекта управления и простых связей между ними к изучению сложных образований как совокупности множества разнопорядковых элементов, связанных между собой единством цели [21]. Системный подход  позволяет абстрагироваться от  частностей и рассматривать любое явление или всю их совокупность с одних и тех же позиций. Применительно к проблеме управления ПХС системный подход дает возможность выбрать более эффективные формы процесса принятия решений, упорядочить структуру управления, поднять уровень и усилить целенаправленность информационной базы.