Становлення і розбудова незалежної Української держави

Причин такого ненормального стану  в організації та діяльності державного апарату України чимало. Однією з них було те, що реформування системи державної влади і місцевого самоврядування відбувалося нерівномірно, нерідко без певної програми.

У середині 1995 p. склалася небезпечна ситуація — різко загострилося протистояння владних структур, перш за все суб'єктів  конституційного права України  — Верховної Ради і Президента. Такий стан взаємовідносин державних  органів негативно впливав на всі сторони життя республіки, породивши економічну і політичну кризу і соціальне напруження в суспільстві. Однією з головних причин такого становища була відсутність нової демократичної конституції України.

Враховуючи ситуацію, що склалася. Верховна Рада як єдиний законодавчий орган, з одного боку, та Президент,як глава держави і виконавчої влади  — з другого, тобто сторони, які  одержали свої повноваження безпосередньо  від народу, уклали Конституційний договір "Про основні засади організації  та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України". Цей договір набрав чинності з моменту підписання його Президентом та Головою Верховної Ради України 8 червня 1995 р. В ст. 61 договору йшлося, що він діє до прийняття нової Конституції. Щодо положень чинної Конституції України 1978 р., то, згідно з Конституційним договором, вони визнані чинними лише в частині, що узгоджується із зазначеним договором. Таким чином, Конституційний договір був основним правовим актом, який на той час мав забезпечити організацію і діяльність державного апарату України в період дії цього акта.

Отже, процес створення державного апарату незалежної України є складним і тривалим. Багато проблем у цій справі вирішує нова Конституція України, прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 p.

Проголошення незалежності України  відкрило реальну можливість створення розгалуженої законодавчої системи. У реформуванні законодавства намітилися три основні напрямки. По-перше, здійснювався і здійснюється процес змін і пристосування чинних правових норм 60—70-х років до ринкової економіки і плюралістичної демократії. По-друге, приймалися і приймаються нові правові акти, також покликані забезпечити їх функціонування. По-третє, в Україні активно проводиться робота по підготовці проектів нових кодексів. Реформуванню піддано усі галузі права.

У період, що розглядається, одним  з найважливіших правових актів  у галузі цивільного права залишається  Цивільний кодекс України, затверджений Верховною Радою УРСР 18 липня 1963 p. Але до нього останнім часом внесені зміни і доповнення відповідно до нового цивільного законодавства України, в тому числі законами України від 7 лютого 1991 p. "Про власність", від 2 жовтня 1992 p. "Про заставу", від 4 лютого 1994 р. "Про авторське право і суміжні права", від 16 червня 1992 р. "Про об'єднання громадян" та інші. 11 липня 1995 p. Верховна Рада внесла істотні зміни до ст. 71 ЦК України, яка визначала загальні строки позовної давності (для громадян - 3 роки, для юридичних осіб - 1 рік). Тепер загальний строк позовної давності встановлений тривалістю 3 роки незалежно від того, хто подає позов: громадянин (фізична особа), юридична особа чи держава. Оновлення ЦК України дає можливість пристосувати його для регламентації майнових відносин в умовах становлення ринкової економіки в Україні. У 1993 p. був прийнятий Повітряний кодекс України, в якому поряд з іншими галузевими нормами містяться цивільно-правові норми, втому числі про страхування цивільної відповідальності повітряного перевізника. Цивільно-правові норми містяться також в окремих указах Президента України, зокрема указ "Про обов'язкове страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів". Значну роль у регулюванні майнових відносин відіграли декрети і постанови Кабінету Міністрів України, наприклад, декрет від 31 грудня 1992 p. "Про перелік майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів основного виробництва, приватизація або передача в оренду яких не допускається". У сфері цивільного законодавства діє чимало відомчих нормативних актів, деякі з них прийняті останнім часом. Елементами системи цивільного законодавства є також примірні статути кооперативних і громадських організацій, схвалені органами державного управління або прийняті вищими органами кооперативних та інших структур.

Триває розвиток законодавства  про підприємництво. Правове регулювання  в сфері бізнесу здійснювалось  шляхом застосування норм у таких  найважливіших актах, як закони України  від 19 вересня 1991 p. "Про господарські товариства", від 22 квітня 1993 p. "Про аудиторську діяльність", від 14 жовтня 1992 р. "Про банкрутство" та ін.

Не залишилось без змін й трудове  законодавство. Тут чимало зроблено в галузі захисту трудових прав працівників. Так, були прийняті закони від 14 жовтня 1992 р. "Про охорону праці", від 16 грудня 1993 р. "Про основні принципи соціального захисту ветеранів  праці та інших громадян похилого віку". 23 червня 1993 p. Кабінет Міністрів  України затвердив Правила відшкодування власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом шкоди, заподіяної працівникові ушкодженням здоров'я, пов'язаним з виконанням ним трудових обов'язків. Законом від 19 грудня 1993 р. до Кодексу законів про працю України були внесені зміни і доповнення, які стосувалися охорони праці. Одержав подальший розвиток інститут контракту. У березні 1993 p. Кабінет Міністрів України затвердив Положення про порядок укладення контрактів керівником підприємства, що є у загальнодержавній власності, при наймі на роботу, а 19 березня 1994 p.

Положення про порядок укладення  контрактів при прийнятті (найманні) на роботу працівника.

Певні зрушення сталися і в аграрному  законодавстві України. Зокрема  були прийняті закони від 14 лютого 1992 р. "Про колективне сільськогосподарське підприємство" і від 20 грудня 1992 p. "Про селянське (фермерське) господарство".

Дещо було зроблено й в законодавстві  про соціальне забезпечення. Були прийняті закони України, які визначали статус ветеранів війни, громадян, які постраждали в результаті чорнобильської катастрофи, Закон від 21 листопада 1992 р. "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" та ін.

Вносилися зміни і в кримінальне  законодавство, причому досить радикальні. У січні 1992 p. Президія Верховної Ради України прийняла Указ про кримінальну відповідальність за підроблення купонів — української валюти перехідного періоду. В березні цього ж року з КК України були вилучені такі види покарання, як заслання і вислання. 17 червня 1992 p. був прийнятий Закон "Про внесення змін і доповнень до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів Української РСР, Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення і Митного кодексу України", де було викладено нову редакцію першої глави Особливої частини КК, в якій визначалися склади державних злочинів. Істотним нововведенням було різке скорочення випадків можливого застосування виключної міри покарання — смертної кари шляхом розстрілу. У період, що розглядається, декриміналізувалося багато складів злочинів. В той же час підвищувалась відповідальність за дії, спрямовані проти конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності, економіки та екологічної безпеки України.

Істотні зміни і доповнення були внесені до кримінально-процесуального законодавства. Змінені строки попереднього слідства і тримання осіб під вартою. Був прийнятий Закон "Про оперативно-розшукову діяльність", який посилював гарантії громадян. Законом України від 15 грудня 1992 р. "Про внесення доповнень і змін до деяких законодавчих актів України" КПК України був доповнений рядом статей, які також посилювали гарантії громадян при зверненні їх до суду, Зокрема, заарештований, його захисник тепер мали право звертатися до суду з оскарженням санкції прокурора на арешт. 23 грудня 1993 p. був прийнятий Закон про внесення змін і доповнень до окремих статей КПК України, які розширювали права підозрюваного, обвинуваченого і підсудного на захист.

Розробка законодавчих актів та внесення до них змін іноді здійснювались  на недостатньому науковому і  юридично-технічному рівні, з багатьма неузгодженостями. Мали місце численні факти дублювання та суперечностей  між окремими правовими нормами  тощо. Оскільки кількість законодавчих актів, прийнятих останнім часом, невпинно зростала, зазначені недоліки не лише створювали небезпеку руйнування існуючої законодавчої бази, а й значно ускладнювали формування нової законодавчої системи, яка б ґрунтувалася на реформованих економічних, соціальних та політико-правових відносинах. Нерідко приймалися правові акти, які викликають здивування, наприклад, ситуація з пенсійним законодавством, де повністю знівельовано значення стажу і якості роботи, її шкідливості.

У багатьох галузях права продовжують  діяти законодавчі акти і правові  інститути, далекі від світових стандартів. Наприклад, в незалежній Україні  продовжує діяти КК (з наступними змінами й доповненнями), який відбиває погляди, що охорона держави, власності останньої та інтересів її установ є найважливішим призначенням кримінального права. Можна навести й такий приклад. В українському цивільному судочинстві існує здебільшого "слідчий" тип цивільного процесу, який характеризується тим, що сам суд за власною ініціативою може збирати докази і готувати весь процесуальний матеріал до судового розгляду. Часто це робиться незалежно від бажання сторін, під приводом захисту Їх прав. Наближення цивільного судочинства до загального типу цивільного процесу надасть більше реальних прав сторонам у процесі і звільнить суд від виконання зайвих функцій.

3. Формування органів  державної влади на місцях  та системи місцевого самоврядування.

 Організація регіональних органів влади за роки української незалежності неодноразово переглядалася. Можна говорити про поступову еволюцію радянської системи органів державної влади на місцях, елементи якої частково збереглися дотепер на рівні місцевого самоврядування.

На момент проголошення незалежності України в 1991 р. у регіонах діяла  радянська система, органами якої були рада (нормотворчий орган влади) і  виконавчий комітет відповідної  ради (виконавчий орган влади). Причому  устрій влади на місцях був ідентичним на всіх рівнях —  обласному, міському, районному, сільському і селищному. Як і в інших радянських республіках, місцеві ради були обрані в 1990 р. і мали чотирирічні повноваження. Розвал партійної вертикалі призвів до їх трансформації в головний центр прийняття рішень на місцях і значній політичній автономії.

Перетворення України  в незалежну республіку з президентсько-парламентською формою правління поступово веде до трансформації регіонального  керування, обмеженню функцій рад  і зміцненню виконавчої влади. На рівні регіонів главою виконавчої влади  стає призначуваний президентом  Представник президента, під керівництвом якого діє обласна адміністрація, що приходить на зміну колишньому облвиконкомові (також Представники президента призначаються в адміністративних районах). Трохи пізніше, 24 жовтня 2002 р. Президент України видає Указ “Про підпорядкування місцевих державних  адміністрацій”, згідно з яким вони підпорядковуються Президенту та Кабінету Міністрів України. Таким чином, робиться крок від інтегральної радянської системи до поділу повноважень та формуванню виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування.

Визначаючи правовий статус представника як керівника місцевої державної адміністрації, Закон   України “Про Представника Президента України”, зазначає, що Представники Президента України не можуть бути народними депутатами України та депутатами місцевих Рад народних депутатів, займати керівні посади в інших державних, господарських, громадських органах і організаціях та займатися підприємницькою (комерційною) діяльністю. Представник Президента України на час перебування на цій посаді зупиняє своє членство в політичній партії. Вочевидь, це посада “чистого управління” для спостерігача з боку Президента.

Ця модель працює до 1994 р., тобто до чергових президентських і  місцевих виборів. Її недовговічність  була зумовлена відсутністю належної правової бази, що в Україні формувалася  вкрай повільно. У результаті в  поворотному 1994 р. на регіональному  рівні відбуваються нові істотні  зміни. Закон України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”  передбачає передачу повноважень обласних, районних, міст Києва та Севастополя  державних адміністрацій відповідним  радам після проведення виборів. Обрані ще в радянський час обласні  ради, політичний статус яких після  введення інституту представників  президента понизився, призначають  всенародні вибори своїх голів. Тим  самим у регіонах з’являється  всенародно обраний керівник влади, що претендує на відновлення за собою  ролі першої особи в цьому регіоні. Відновлюється інститут облвиконкому, причому всенародно обраний голова обласної ради водночас, як правило, стає і головою облвиконкому. Те саме відбувається на рівні міст, де всенародно обираються голови міських рад, і  районів. Представники президента виявляються  в "підвішеному" стані й утрачають  свої повноваження. Таким чином, новий  Президент України, обраний у  тому самому 1994 р., зтикається з новою  ситуацією на місцях – в областях, містах і районах з’являються  всенародно обрані керівники, поділ  влади поступається місцем трохи  оновленій радянській системі, вертикаль  виконавчої влади фактично нівелюється.

 У результаті в 1995 р. у країні в другий раз починається процес формування президентської вертикалі виконавчої влади. Створюється інститут місцевої державної адміністрації, і влітку 1995 р. призначаються глави обласних державних адміністрацій. Також державні адміністрації створюються на рівні адміністративних районів, що складають області. Так, відповідно до Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України головами обласних, Київської та Севастопольської міських і районних державних адміністрацій Президент України призначає осіб, обраних головами відповідно обласних, Київської та Севастопольської міських і районних Рад.

Слід зазначити, що характерною  рисою України на початку 1990–х рр. була слабкість або просто відсутність  законодавчої бази, що регулює формування органів влади на обласному і  районному рівні. У результаті й  виникла ситуація 1994 р., коли на регіональний рівень фактично повернулася трансформована радянська система, доповнена інститутом голови місцевої ради, який обирається всенародно.

Таким чином, тільки в 1995 р. в  Україні визначається система органів  влади на регіональному та місцевому  рівні. На рівні областей її складають  обласні державні адміністрації, глави  яких призначаються президентом  і входять у вертикаль виконавчої влади. Майже одразу після прийняття Конституції України Указом Президента України було в регламентовано порядок підбору кандидатур на посади голів місцевих державних адміністрацій. Кандидатури добирались із кадрового резерву і вивчались Кабінетом Міністрів з метою з’ясування їх професійного рівня, організаторських здібностей, правової підготовки, досвіду роботи, вміння працювати з людьми тощо.

Отже, до цього часу в Україні  була створена владна вертикаль, яка  в цілому відповідала принципам  унітарної держави з ознаками демократії. Закон "Про місцеві державні адміністрації" прийнятий у травні 1999 р. Він уточнює повноваження місцевих державних адміністрацій, які були закріплені у Конституції України, особливості їх формування і відносин з іншими владними органами. Але водночас, складним і слабко проробленим питанням залишаються відносини між місцевими державними адміністраціями і радами відповідного рівня. Обласні ради та їх голови були головними центрами регіональної влади на етапі 1991–1992 і 1994–1995 років. У 1992–1994 років вони вели боротьбу з представниками Президента, що з різним ступенем успішності намагалися відтіснити обласні ради від важелів керування територіями. Хоча тенденція до формування в регіонах режимів з домінуванням виконавчої влади була помітна і стимулювалася президентськими структурами, обласні ради зберегли істотні повноваження і політичні амбіції.