Особенности российского бюджетного федерализма

 

 

 

 

 

 

 

 

 

         

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

         3. Перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

 

3.1. Основные направления развития  бюджетного федерализма

 

Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов системы межбюджетных отношений в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.[2] подтвердила необходимость продолжения начатой работы по повышению эффективности финансовых взаимоотношений бюджетов разных уровней. Реализация главных положений Концепции по совершенствованию и формализации механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам способствовала значительному прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий фукционирования бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого оказалось недостаточно.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[2] (далее — Программа) была направлена на совершенствование системы межбюджетных отношений и реализацию соответствующих разделов стратегии развития страны на среднесрочную перспективу с учетом результатов выполнения утвержденной в 1998 г. правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. В соответствии с Программой главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципальным органам власти (здесь и далее понятие «региональный» относится к субъекту РФ, а понятие «местный» и «муниципальный» - к органам местного самоуправления) проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.

Задачи Программы включают пять основных направлений:

упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.[2]

Если реформы 1991, 1994, 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней, то в основе реформы межбюджетных отношений последующих лет лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий».

Однако, установленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года требования, в процессе реформы не были удовлетворены. По мнению экспертов, современная система межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет ряд недостатков и нуждается в дальнейшем реформировании.[9]

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная — и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу — это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.[7]

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы».

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма. Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) провести комплексную  оценку социально-экономического  развития регионов Российской  Федерации;

2) осуществить  количественный анализ основных  факторов, по влиявших на усиление  неравномерности бюджетной обеспеченности  по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджетного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу региональных бюджетов.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев: экономическая эффективность — бюджетная ответственность – социальная справедливость – политическая консолидация. Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

 

 

3.2. Новая методика распределения  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской  Федерации

 

В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в методику распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Соответственно дотации из ФФПР на 2007 г. рассчитаны уже по новой методике. Можно выделить следующие нововведения, отличающие новые принципы распределения средств ФФПР от существовавших ранее:[19]

1. При определении налогового потенциала  региона изменен порядок расчета  добавленной стоимости. Если темп  роста величины добавленной стоимости  по региону превышает темп  роста величины добавленной стоимости  в среднем по РФ, то величина  добавленной стоимости по субъекту РФ определяется исходя из среднероссийского уровня. Данная норма позволяет получить дополнительный выигрыш наиболее динамично развивающимся регионам, так как расчетный уровень их налогового потенциала оказывается ниже фактического.

Следующие два изменения отражают постепенный переход на 100% оплату населением услуг ЖКХ в рамках проводимой в стране реформы этой сферы и стремление Министерства финансов РФ стимулировать регионы к проведению данной реформы.

1. Изменены удельные веса, использующиеся при определении индекса бюджетных расходов (ИБР). Доля расходов на оплату труда (включая начисления на оплату труда, и другие расходы, на формирование которых оказывает влияние уровень оплаты труда), в ИБР не изменилась и составляет 0,55. В то же время удельный вес прочих расходов увеличился с 0,2 до 0,35 за счет снижения доли расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги (а также других расходов, на формирование которых оказывает влияние стоимость жилищно-коммунальных услуг) с 0,25 до 0,10.

2. При расчете коэффициента стоимости  жилищно-коммунальных услуг (входящего  в индекс бюджетных расходов) вместо предельной стоимости  данных услуг (включая расходы  на капитальный ремонт) используется  стоимость, рассчитанная на основе  экономически обоснованных тарифов (по прежнему учитывая стоимость капитального ремонта). При этом необходимо отметить, что в случае установления Федеральной службой по тарифам предельных индексов максимально возможного изменения тарифов ЖКХ в расчетах используются эти предельные индексы.

3. В связи с вышеописанными изменениями  методики и с целью компенсации  соответствующих потерь регионов  с 2007 г. создается дополнительная  вторая часть ФФПР. В состав  Фонда включаются средства, необходимые  для доведения объема дотаций из Фонда на 2007 г. до уровня 2006 г. Вторая часть ФФПР распределяется также в два этапа. На первом этапе рассчитываются размеры дотаций для тех регионов, у которых расчетный объем дотаций из Фонда на 2007 г. меньше объема дотаций на 2006 г. На следующем этапе остаток средств, полученный после расчета дополнительных дотаций, распределяется между субъектами РФ, у которых темпы роста дотаций из Фонда на 2007 г. выше уровня 2006 г., но ниже среднероссийского уровня, рассчитанного без учета дополнительной дотации (первого этапа). Следует отметить, что при расчете дополнительных дотаций из второй части ФФПР применяется корректирующий показатель выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. Данный показатель включает 3 компонента, учитывающих динамику изменения следующих параметров: удельный вес кредиторской задолженности в доходах бюджета субъекта РФ; общий размер кредиторской задолженности регионального бюджета и, наконец, общий объем доходов бюджета. Новая методика также содержит следующую норму.