БҰҰ-дың сыбайлас жемқорлыққа қарсы қолданылатын халықаралық-құқықтық актілері

Мыңжылдықтар тоғысындағы тарихы тереңнен бастау алатын сыбайлас жемқорлық бүгінде бүкіл әлем қоғамдастығына қауіп төндіріп отырғаны мәлім. Өз кезегінде, Қазақстан тәуелсіздік алған кезден бастап сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресті мемлекеттің бірінші кезектегі міндеті етіп қойып, мәселені күн тәртібіне жиі шығаратын болды. Кеңестік кезеңнен кейінгі кеңістікте сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресте іс-қимыл жүйесін жасауда, заңнамалық база әзірлеуде еліміздің көшбасшылық жағдайды иеленіп отырғаны кездейсоқ емес. 1998 жылы Қазақстан «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес туралы» заңды бірінші болып қабылдады, онда мемлекеттің сыбайлас жемқорлыққа қарсы стратегиялық саясаттары белгіленді. Оның жүзеге асырылуына 10 жылдай уақыт өтті. Содан бері заңға бірнеше рет өзгерістер мен толықтырулар енгізіліп, заман талабына сай күресудің жаңа жолдары қарастырылды.³⁴ Алайда осы заңға дейін де ел Президенті сыбайлас жемқорлыққа қарсы күреске қатысты бірқатар нормативтік актілерге қол қойған. Сыбайлас жемқорлыққа және ұйымдасқан қылмысқа қарсы күреске арналған бірқатар жарлықтар бұл бағыттағы жұмыс сабақтастықта, өскелең түрде жүріп жатқандығына дәлел.³⁵ Сөйтіп, 1992 жылғы 17 наурызда Қазақстан Республикасы Президентінің «Сыбайлас жемқорлыққа және ұйымдасқан қылмысқа қарсы күресті күшейту жөніндегі іс-шаралар туралы» Жарлығы қабылданып, сыбайлас жемқорлыққа және ұйымдасқан қылмысқа қарсы күрестің ұйымдастырушылық және өзге де алғышарттарын қалыптастырды. Осындай қылмысқа ықпал ету шаралары айқындалды, оның ішінде тәртіптік, мүліктік және әкімшілік сипаттағы қылмыстың алдын алу шаралары. Жарлықта республикамызда қылмыстық кәсібиліктің нығайып, ұйымдасқан сипатқа ие болып келе жатқандығы, баяндалады.³⁶ Осы Жарлықтан кейін мынадай қаулылар қабылданды: 1992 жылғы 4 желтоқсандағы «Мемлекеттік басқару органдарындағы лауазымды тұлғалардың тәртіп, қоғамдық тәртіп және қауіпсіздік ахуалы үшін жауаптылығын арттыру туралы» қаулы, 1994 жылғы 11 ақпандағы «Қылмысқа қарсы күресті күшейту туралы» қаулы, сондай-ақ 1994 жылғы 9 маусымдағы «Заңдылық пен құқықтық тәртіпті қамтамасыз ету бойынша қосымша шаралар туралы» қаулы және тағы басқа.³⁷ Осы құжаттардың барлығында парақорлық пен сыбайлас жемқорлық қоғамның, мемлекеттің мүдделеріне қайшы келетіндігінен, Қазақстан Республикасы Конституциясының негізгі қағидаттарымен сыйыспайтындығы туралы және ерекше аталып өтіледі.

Қазақстан Республикасы Президентінің 1997 жылғы 5 қарашадағы «Ұлттық қауіпсіздікті нығайту, сыбайлас жемқорлыққа және ұйымдасқан қылмысқа қарсы күресті одан әрі күшейту жөніндегі іс-шаралар туралы» Жарлығы ұлттық қауіпсіздік органдарына, дәстүрлі міндеттерін шешуімен қатар, сыбайлас жемқорлық жолына түскен жоғары қызметтегі шенеуніктерге, әскери қызметкерлерге, прокурорларға, құқық қорғау органдарының қызметкерлеріне, арнаулы қызмет пен судьяларға, сондай-ақ контрабанда және есірткі бизнесіне қарсы күреске барлық күштерін жұмылдыруды міндеттеді. Ел басшылығының сыбайлас жемқорлыққа қарсы күреске бет алысы батыл әрі дәйекті екенін атап өту қажет. Сөйтіп, 1998 жылғы 11 шілдеде Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев Қазақстан халқына сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес мәселесіне арналған Үндеу жолдады. Елбасының осы Үндеуі 1998 жылғы 2 шілдедегі «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес туралы» заң қабылданғаннан кейін бұқаралық ақпарат құралдарында жарияланды және біздіңше, Үндеу аталған заңның кіріспесі ретінде қабылдануы тиіс. Аталған заңның негізіне БҰҰ және ТМД-ның Парламентаралық ассамблеясының аясындағы халықаралық ұйымдар әзірлеген модельді актілер алынған. Заңның мақсаттары: Қазақстанның 2030 жылға дейінгі даму стратегиясының негізгі ережелерін жүзеге асыру; ел азаматтарының құқықтары мен бостандықтарын, қоғамдық мүдделерді қорғау. Қазақстан Республикасының ұлттық қауіпсіздігін қамтамасыз ету; сыбайлас жемқорлыққа байланысты құқық бұзушылықтың алдын алу, анықтау, олардың жолын кесу және қылмысты ашу, олардың зардаптарын жою және кінәлілерді жауапқа тарту арқылы мемлекеттік органдардың, мемлекеттік міндеттерді атқарытын лауазымды және өзге де тұлғалардың, сондай-ақ оларға теңестірілген адамдардың тиімді қызметін қамтамасыз ету.³⁸

Республиканың заңнамасында осы заңда алғаш рет сыбайлас жемқорлық пен құқық бұзушылыққа заңдық ұғым ретінде анықтама беріледі, олардың субъектілері айқындалады. Заңда сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрестің негізгі бағыттары тұжырымдалған, олардың ең бастысы Қазақстан Республикасы Конституциясы 39-бабының 1-тармағына сәйкес мемлекеттік міндеттерді атқаруға уәкілдік берілген лауазымды адамдардың, сондай-ақ оларға теңестірілген адамдардың құқықтары мен бостандықтарын шектеуге жол бермеушілік болып танылады.³⁹ Заңда сыбайлас жемқорлықтың алдын алу, сыбайлас жемқорлықпен құқық бұзушылықпен және ол үшін жауаптылық шаралары арнаулы тарауда тұжырымдалған. Сыбайлас жемқорлықпен құқық бұзушылық үшін тәртіптік, азаматтық - құқықтық, әкімшілік және қылмыстық жауаптылық көзделген. Сыбайлас жемқорлық мәселесі заңмен қоса, Қазақстан Республикасының Қылмыстық Кодекстің 13 тарауының 41бабында, сондай-ақ 176 бабының 3 тармағында: жеке меншікке қарсы қылмыстар; 193 бабының 3 тармағы мен 209 бабында: экономика қызмет саласындағы қылмыстар; 307-315 баптарында: мемлекеттік қызмет қызығушылығына қарсы бағытталған жемқорлық әрекеттер, 380 бапта: әскери қылмыстар жайы.⁴⁰ Ал, Қазақстан Республикасының Әкімшілік құқық бұзушылық туралы Кодекстің жемқорлық мәселесі 532 - 537 баптар аралығында айтылған.

Осы заңды орындау үшін Қазақстан Республикасы Президентінің 1998 жылғы 7 желтоқсандағы Жарлығымен 1999 - 2000 жылдарға арналған сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрестің алғашқы мемлекеттік бағдарламасы бекітілген.⁴¹

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1999 жылғы 20 шілдедегі №1015 қаулысымен Сыбайлас жемқорлыққа қарсы тұрудың әлеуметтік - экономикалық және қаржылық шараларын жүзеге асыру бойынша Үкімет іс-қимылының бағдарламасы бекітілген.

Қазақстанның 2030 жылға дейінгі даму стратегиясын, «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес туралы» заңын, Қазақстан Республикасының ұлттық қауіпсіздігі стратегиясын іске асыру мақсатында 2001 жылғы 5 қаңтарда 2001-2005 жылдарға арналған сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрестің екінші мемлекеттік бағдарламасы бекітілді.⁴² Аталған бағдарлама алдынғы бағдарламаның логикалық жалғасы болып, сыбайлас жемқорлықты, әсіресе экономика саласындағы сыбайлас жемқорлықты, туғызатын жағдайларды айқындаудың және жолын кесудің тиімділігін одан әрі арттыруға бағытталған шараларды көздейді.⁴³.Адам құқықтарын қорғаудың соттан тыс институттары нығаюда. Қазақстан Республикасы Президентінің 2004 жылғы 29 қарашадағы «Адамдар мен азаматтардың конституциялық құқықтарын қорғау жүйесін одан әрі жетілдіру» Жарлығымен халқаралық стандарттарға сай келетін Қазақстан Республикасындағы адам құқықтарын қорғау жөніндегі уәкілінің (Омбудсмен) құқық қорғау мүмкіндіктері кеңейтілді.⁴⁴ Қазақстан Республикасының Президенті Қазақстан халқына 2005 жылғы 18 ақпандағы жолдауында сыбайлас жемқорлыққа және қылмысқа қарсы күрестің нәтижелері мен мәселелерін талдай келе, Қазақстанның кеңестік кезеңнен кейінгі кеңістікте сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес саласындағы заңды қабылдаған алғашқы мемлекет екенін ескеріп, халақаралық конвенцияларға қосылғанын атап өтті. Осы мәселеде Қазақстан соңғы орында еместігі баршамызға мәлім.

2006-2010 жылдарға арналған сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрестің мемлекеттік бағдарламасында (үшінші бағдарлама) сыбайлас жемқорлық әлеуметтік-экономикалық даму, нарықтық экономикаға көшу, инвестициялар тарту процестерін тежейді, демократиялық мемлекеттің саяси және қоғамдық институттарына жағымсыз әсер етіп, еліміздің болашақта дамуына қауіп төндіретіні айтылған.⁴⁵

Қазақстан Республикасының Президенті Қазақстан халқына 2006 жылғы 1 наурыздағы жолдауында мемлекеттік саясаттың басымдықтарының бірі ретінде сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес белгіленді.⁴⁶ Сонымен қатар, Қазақстан Республикасы Президентінің 2005 жылғы 14 сәуірдегі «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес, мемлекеттік органдар мен лауазымды тұлғалардың қызметіндегі тәртіпті нығайту бойынша шаралар туралы» Жарлығы жүзеге асырылуда. Осы Жарлықты орындау үшін әкімдердің, мемлекеттік органдар қызметкерлерінің сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес туралы заңнамалықты бұзғаны үшін жауаптылықты арттыру бойынша шаралар қолданылуда. ⁴⁷

Қазақстан Республикасы Президентінің 2005 жылғы 3 мамырдағы Жарлығымен «Мемлекеттік қызметшілердің ар-намысы кодексі» бекітілген. Бұнда әлемдік тәжірибе ескеріліп, мемлекеттік билік органдарының беделін арттыруға бағытталған мінез-құлықтың негізгі этикалық нормалары белгіленген.⁴⁸ Елбасы Президент Әкімшілігі, Үкімет, Парламент өкілдерінің, облыс және Астана мен Алматы қалалары әкімдерінің, құқық қорғау және бақылау органдары басшыларының қатысуымен өткізетін кеңестерде сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес мәселесін талқылау еліміздің саяси өмірінің нормасына айналды. Сан алуан түрде көрініс беретін сыбайлас жемқорлықтың басты ерекшеліктері ескеріле отырып, сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес жөніндегі заңнаманың іс жүзінде жыл сайын жетілдіріліп жатқанына көзіміз жетіп отыр. ⁴⁹ Мемлекет басшысының «Қазақстан халқының әл-ауқатын арттыру – мемлекеттік саясаттың басты мақсаты» атты 2008 жылғы 6 ақпандағы Қазақстан халқына Жолдауы сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресгі мемлекеттік саясатқа жаңа серпін берді.⁵⁰ Президент жолдауында сыбайлас жемқорлықтың алдын алуға бағытталған шараларды жүзеге асыруға орай және әкімшілік реформаның мақсаттарынан туындайтын мемлекеттік басқару жүйесін оңтайландыру міндеттері қойылған.

Президент Н. Назарбаев Қазақстанның әлемнің ең бәсекеге қабілетті 50 елінің қатарына ену бағдарламаларын ұсынды, онда сыбайлас жемқорлықпен күрестің жалпы ұлттық бағдарламаларын дәйекті түрде жүзеге асыру күрестігіне баса назар.⁵¹

Елбасы  жанында консультативті-кеңестік орган – Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес және мемлекеттік қызметшілердің қызметтік этикасын сақтау мәселелері жөніндегі комиссия құрылып, жұмыс жүргізуде. Осы орган өзін тек талдау органы ғана емес, сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес мәселесі бойынша нақты істер атқаратын орган ретінде де орнықтырды. ⁵² Сонымен бірге 2004 жылы Экономикалық және сыбайлас жемқорлық қылмысқа қарсы күрес жөніндегі агенттік (қаржы полициясы) құрылған. Осы органның жұмысы экономикалық және сыбайлас жемқорлық қылмыстың себептерін анықтауға, осындай құбылысты туғызатын жағдайлардың жолын кесуге бағытталған.⁵³ Қазақстан Республикасы Президентінің 2005 жылығы 25 ақпандағы «Қазақстан Республикасы Экономикалық қылмысқа және сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес агентігін (қаржы полициясы) қайта ұйымдастыру туралы» Жарлығы қабылданып, агентіктің Қазақстан Республикасының Президентіне тікелей бағынатын және есеп беретін мемлекеттік орган етіп қайта құру жолымен қайта ұйымдастыруын жүктеді.⁵⁴

Қазақстан Республикасы Премьер-Министрінің 2005 жылығы 8 сәуірдегі «Қолданыстағы заңға тәуелді нормативтік құқықтық кесімдерге оларда сыбайлас жемқорлық құқық бұзушылықтарға жағдай туғызатын нормалардың болуы тұрғысында тексеріс жүргізу жөніндегі жұмыс тобын құру туралы» №82-Өкімі шықты. Осы өкімде тексеріс жүргізудің нәтижесінде қолданыстағы заңнамаға өзгерістер мен толықтырулар енгізу қажеттігін көрсетілді. Осының нәтижесінде, 2007жылғы Қазақстан Республикасы Үкіметінің қаулысымен ведомствоаралық комиссия құрылды.⁵⁵ Сол жылдың 20 наурызында «Қазақстан Республикасы Үкіметінің кейбір шешімдеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» № 217 қаулысы шықты. Ондағы Нормативтік құқықтық актілер жобаларын сыбайлас жемқорлыққа қарсы ғылыми сараптама жүргізуге жолдау өлшемдеріне сәйкес келетін заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілердің жобалары бойынша міндетті сыбайлас жемқорлыққа қарсы ғылыми сараптама жүргізуге өзгерістер еңгізілді.⁵⁶ Қазіргі кезде қолданыстағы заңнамалар аясында сыбайлас жемқорлыққа қарсы ғылыми сараптаманы жүргізуді Қазақ гуманитарлық-заң университетінің құқықтық қамтамасыз ету және сараптама орталығы жүзеге асырады. Жемқорлыққа қарсы алғашқы нормалар қоланыстағы заңдарды жетілдіру мәселесі жөніндегі ведомствоаралық комиссияның екінші отырысында мақұлданған. НҚА жемқорлыққа қарсы сараптама жүргізу жөніндегі әдістемелік нұсқаулыққа сәйкес анықталады.⁵⁷

Сыбайлас  жемқорлыққа қарсы күресте сыннан өткен шараларды тұжырымдау жөнінде қоғам мен мемлекет арасында өзіндік көпір бола отырып, осы функцияны «Нұр-Отан» халықтық-демократиялық партиясының жанындағы Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес жөніндегі жуырда құрылған қоғамдық кеңес те өз жауапкершілігіне алып, көптеген іс тындыруда. ⁵⁸

Осы жылдың 4 мамыр күні біз БҰҰ-дың «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы» Конвенцияның мүше-мемлекеті болып кірдік.⁵⁹ 140 мемлекет қосылған Конвенция елімізге осынау қоғамдық індетпен күресте жаңа міндеттер жүктейді. Сондықтан Конвенцияға қосыла отырып, Салық кодексіне салық органының салық төлеушіден ірі сомадағы сатып алу немесе сату, дүние мүлкі туралы сұрау салуға құқық беру туралы арнайы баптар енгізу қажет.⁶⁰ Жүргізілген зерттеу Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарында жемқорлыққа қарсы саясатты жетілдіру үшін, адамның жеке басына, оның құқықтары мен заңды мүдделеріне төніп тұрған жемқорлықпен күресу салаларында, сондай-ақ экономика және қоғамдық қауіпсіздік салаларында жағдайларды саралауға; Республикада жемқорлықпен күресудің барлық жүйесін ресурстармен және кадрлармен қамтамасыз етуді жетілдіру туралы ұсыныстар жасауға баса назар аудару қажет екендігін көрсетеді. Сөйтіп, қорыта келе айтатынымыз, сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес саласында мемлекет жүргізген жүйелі және дәйекті саясаттың арқасында бірсыпыра оң нәтижелерге қол жеткізілгені байқалып отыр.

II Бөлім. Шетел мемлекеттерінің сыбайлас жемқорлыққа

қарсы күрестегі тәжірибесі

2.1 Шетел мемлекеттеріндегі сыбайлас  жемқорлықтың алдын алу және жолын кесу шаралары

Қазіргі кезде сыбайлас жемқорлық мәселесін әрбір мемлекетте, түрлі халықаралық ұйымда кездестіруге болады. Бірақ ол барлық жерде бірдей бола бермейді. Тарихи дәуір және мемлекеттің әлеуметтік-экономикалық даму кезеңіне қарай сыбайлас жемқорлықтың пайда болу мәселелері де әр алуан болып келеді. Кейбір шет елдердің мемлекеттік басқаруында және мемлекеттік қызметінде жемқорлықтың алдын алуға және жоюға бағытталған әкімшілік қалыптың кешендері құрылған. Бірқатар мемлекеттерде шенеуніктердің ар кодексі немесе этикалық кодекстер жиынтығы болып табылатын арнайы заңдар қабылданған.⁶¹ Осыған орай, шетел мемлекеттеріндегі сыбайлас жемқорлықтың алдын алу және жолын кесу шараларына назар аударайық.

Транспаренси  Интернешнлдің мәліметтерін негізге ала отырып, сыбайлас жемқорлықтың жер жүзіне таратылу айырмашылықтарын және қазіргі әлемдегі жемқорлықтың деңгейін зерттеу мақсатында, әлем картасындағы сыбайлас жемқорлық туралы ақпаратты бейнелеп көрсетуге тырысайық. Халықаралық тәжірибеде сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес туралы айтқанда, барлық елдерді шартты түрде төрт санатқа бөлуге болады: 1) сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресті табысты жүргізп отырған елдер; 2) сыбайлас жемқорлық орташа деңгейдегі елдер; 3) сыбайлас жемқорлықпен өте келелі мәселелері бар елдер; 4) сыбайлас жемқорлық айырықша байқалатын елдер. Әрі қарай осы жүйені негізге аламыз.

Сыбайлас  жемқорлыққа қарсы күресті табысты жүргізіп отырған елдерге Дания, Финляндия, Швеция, Жаңа Зеландия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Австралия, Сингапур, Люксенбург, Ирландия, Германия, Ұлыбритания, Израиль, АҚШ, Австрия, Исландия, Жапонияны жатқызуға болады.

Жоғарыда аталған елдердегі сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресті ұйымдастырудың кейбір ерекшеліктері - осы елдердің үкіметі сыбайлас жемқорлықты ұлттық қауіпсіздікке төнген қауіп деп қарайды. Сондықтан сыбайлас жемқорлық сырттан төнген және ішкі қауіп ретінде қабылданып, соған байланысты онымен күрес көлемді және кешенді сипат алады.

Мысалы, Нидерландыда сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес өзіне мыналарды енгізеді: ⁶²

- сыбайлас  жемқорлыққа бейім тұратын мемлекеттік және қоғамдық ұйымдарда мониторинг жүйесін енгізу және осы жерлерде қызмет ететіндерді қатаң бақылап отыру. Сыбайлас жемқорлықпен күрес жүргізетін тұлғаларды лауазымға тағайындау;

- сыбайлас  жемқорлық әрекеттерін жазалау жүйесі – бұл мемлекеттік ұйымдарда жұмыс істеуге қатаң тиым салуды және мемлекеттік қызмет ұсынатын барлық әлеуметтік жеңілдіктерінен айыруды көздейді;