Кодекс лучшей практити в сфере муниципального управления

После проведения мониторинга СМИ информируют население о принятых администрацией муниципального образования управленческих шагах по решению выявленных в ходе опроса проблем, что обеспечивает уменьшение отчуждения между властью и обществом и формирует информационные потоки «органы местного самоуправления – граждане» с эффективной обратной связью.

 

 

2. Лучшая  практика муниципального управления  в сфере муниципальных финансов

2.1. Управленческие решения «внутри администрации»

2.1.1. Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс

2.1.1.1. Расширение полномочий администраторов  бюджетных средств

 

Стратегический  уровень

 

Цель перехода к данной практике

Увеличение самостоятельности  в расходовании бюджетных средств  и заинтересованности администраторов бюджетных средств в экономии бюджетных ресурсов за счет их эффективного использования.

 

Краткое описание

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает изменение  характера ответственности администраторов  бюджетных средств (АБС) за эффективность использования бюджетных ресурсов. Суть намечаемых изменений состоит в переориентации АБС с «освоения» и целевого использования ежегодно выделяемых расходов, детализированных по множеству позиций, на достижение конкретных и измеримых результатов.

Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный  процесс, требует изменения характера  контроля за бюджетными расходами и  систем отчетности. Одновременно с  переходом от сметного финансирования к распределению бюджетных средств в привязке к результатам деятельности должны быть разработаны и внедрены новые методы контроля и система отчетности, предусматривающая не только финансовую отчетность, но и отчетность о конечных, количественно измеримых результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств. При переходе к БОР контролируется не целевое использование бюджетных средств их администратором, а достижение конкретных измеримых результатов по итогам реализации профинансированных из бюджета мероприятий.

В этой связи изменяется характер ответственности администраторов  бюджетных средств. На них возлагается  ответственность в первую очередь  за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности при  этом должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании бюджетных ресурсов.

Переход к БОР предполагает передачу администраторам бюджетных средств полномочий по частичному перераспределению ресурсов между программами, право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. В некоторых странах, помимо переноса неиспользованных в текущем году средств на следующий год, разрешается так называемый «отрицательный перенос средств» – превышение сметы текущего года за счет ассигнований будущего года. Кроме того, свобода действий АБС в реализации поставленных задач обеспечивается за счет выделения ассигнований в достаточно агрегированном виде.

В Российской Федерации по-прежнему существует много институциональных  ограничений, препятствующих расширению полномочий АБС при переходе к БОР. Эти ограничения заключаются уже даже не столько в нормах действующего федерального законодательства (в частности, новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1.01.2008 изменяет принцип регулирования бюджетной классификации, делая ее более гибкой, и в целом создает необходимые условия для внедрения методов БОР в бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации). Ограничением для расширения полномочий администраторов бюджетных средств является отсутствие необходимой организационно-функциональной структуры АБС, ориентированной на результат, квалифицированных кадров, отсутствие стандартов качества услуг и показателей мониторинга, позволяющих оценить качество и стоимость услуг, оценить эффективность работы АБС по сравнению с другими АБС и другими муниципалитетами.

Необходимость перераспределения  бюджетных средств между программами  или статьями расходов АБС для  повышения эффективности расходов может возникать по ряду причин:

• изначально поставленные задачи (показатели, ресурсы) были неправильно сформулированы и требуют корректировки;
• в процессе реализации программы (мероприятия) возникли форс-мажорные обстоятельства, не позволяющие достичь целей в рамках выделенных ресурсов;
• дальнейшая реализация программы неэффективна, и программа должна быть отменена;
• программа оказалась более эффективной по сравнению с другими с точки зрения достижения социально-значимых результатов, поэтому представляется целесообразным перераспределить часть бюджетных средств с менее эффективных программ на реализацию более эффективной.

Для повышения заинтересованности администраторов бюджетных средств  в эффективном использовании  бюджетных средств необходимо предоставить им право самостоятельно распоряжаться  сэкономленными ресурсами.

Экономия бюджетных средств  АБС не должна наносить ущерб качеству оказываемых услуг. Поэтому при  внедрении такого инструмента должны ясно оговариваться условия, при  соблюдении которых сэкономленные  средства могут самостоятельно использоваться АБС в следующем бюджетном году:

1. Выполнение целей и задач, достижение запланированных результатов деятельности администраторов бюджетных средств.
2. Получение экономии в результате эффективного менеджмента администратора бюджетных средств, а не в результате действия внешних факторов. Остатки средств на счетах АБС могут возникать не в результате эффективной работы АБС, а, например, в результате сокращения числа получателей услуги. Источником оправданной экономии могут являться постоянные расходы учреждения. Экономия может возникать за счет эффективного управления собственностью, внедрения программ энергосбережения в учреждении и т.д.

Главным распорядителям бюджетных  средств должно быть предоставлено право оставлять на лицевых счетах АБС сэкономленные средства и учитывать их в бюджете следующего года. В бюджете следующего года сэкономленные средства при этом отражаются по статье «Остатки на счетах».

 

Подходы к реализации

Для расширения полномочий администраторов бюджетных средств необходимо разработать и внедрить эффективную систему контроля и подотчетности.

Контроль целевого использования  бюджетных средств при переходе к БОР заменяется контролем за объемами и качеством предоставленных  услуг, а его предметом становятся эффективность расходования средств и достигнутые результаты. Система контроля за результативностью и эффективностью расходования бюджетных средств включает следующие элементы:

a) Мониторинг результативности бюджетных расходов;

b) Стандартную отчетность;

c) Аудит эффективности бюджетных расходов;

d) Оценку эффективности программ и эффективности отраслевой политики.

Более подробно перечисленные элементы системы контроля и отчетности при  переходе к БОР рассмотрены в  посвященных им отдельных стандартах настоящего Кодекса.

Повышение самостоятельности АБС в распоряжении бюджетными ресурсами должно сопровождаться введением контроля за результативностью и эффективностью их работы. Расширение полномочий АБС должно сопровождаться разработкой системы формализованных критериев оценки качества бюджетных услуг, количественных показателей, описываемых стандартом качества бюджетных услуг, соблюдение которого должно быть гарантировано потребителям.

Перераспределение средств между  статьями расходов получателя бюджетных  средств должно быть возможно лишь в случае действия форс-мажорных обстоятельств. Остальные факторы (недостаток средств для достижения поставленных целей и др.) являются следствием неэффективного финансового менеджмента, неумелого планирования ПБС и не должны рассматриваться в качестве обоснованной причины перераспределения ресурсов.

К главным распорядителям бюджетных  средств должен применяться иной подход, поскольку у ГРБС может  возникать объективная необходимость  перераспределять ресурсы между  программами, отдельными распорядителями  и получателями бюджетных средств. Но такое перераспределение должно осуществляться только на основе мониторинга результатов и оценки эффективности работы ГРБС.

В целом, на первых этапах внедрения  БОР и расширения полномочий АБС  нецелесообразно существенно менять процедуру доведения лимитов бюджетных обязательств и снижать контроль за отклонением фактических показателей исполнения смет от плановых до тех пор, пока не будут отлажены процедуры планирования, контроля и оценки эффективности бюджетных расходов при БОР.

Чтобы обеспечить для администраторов бюджетных средств возможность использовать сэкономленные средства в следующем году, в бюджетный процесс целесообразно внедрить следующую процедуру. В конце года АБС направляет в ГРБС письмо с обоснованием полученной экономии, где отдельно должна быть выделена и обоснована величина экономии, полученной за счет эффективного менеджмента. В начале года через процедуры аудита эффективности осуществляется проверка обоснованности полученной экономии. В результате этой проверки остатки средств на счетах АБС выделяются в две статьи, для которых целесообразно ввести различные названия: например, «свободные остатки на счетах» и «связанные остатки на счетах». К «связанным остаткам на счетах» необходимо отнести сэкономленные средства, полученные в результате эффективного менеджмента АБС. АБС должно быть предоставлено право свободно распоряжаться этими остатками средств. Для этого АБС должен направить письмо в ГРБС с указанием предполагаемых направлений использования средств по статье «связанные остатки на счетах». Все остальные остатки необходимо включить в статью «свободные остатки на счетах». Эти средства не могут использоваться АБС по собственному усмотрению.

 

2.1.1.2. Организация мониторинга результативности  бюджетных расходов

 

Перспективный уровень

 

Цель перехода к данной практике

Переориентация контроля за целевым  использованием бюджетных средств  на достижение конкретных измеримых  результатов путем разработки и  использования показателей ожидаемых  результатов деятельности администраторов бюджетных средств, их целевых значений и критериев эффективности и результативности осуществления бюджетных расходов.

 

Краткое описание

Действующая система показателей  работы администраторов бюджетных  средств в большинстве случаев  позволяет вести учет только объемов выполненных работ. Бюджетирование, ориентированное на результат, требует измерения социальных результатов, то есть тех изменений в обществе, к которым привели выполненные работы и мероприятия. Для этого необходимо разработать системы показателей результативности и организовать мониторинг этих показателей. Такие системы показателей должны включать не только показатели, характеризующие непосредственный результат работы АБС, но и показатели, характеризующие качество предоставленных услуг, мнение получателей услуг о работе АБС.

Мониторинг представляет собой регулярное измерение и регистрацию текущих значений показателей, характеризующих ход исполнения муниципального задания, договора о предоставлении услуг, программы и т.д. Такими показателями являются показатели затраченных ресурсов, объемов выполненных работ, оказанных услуг.

Мониторинг позволяет:

• контролировать объемы выполненных работ и достигнутые результаты деятельности;
• получать информацию о соблюдении графика работ, проблемах, возникших в ходе реализации программы, соответствии произведенных затрат и выполненных работ;
• своевременно корректировать ход реализации программы;
• сравнивать свои показатели с аналогичными показателями других подразделений, программ, муниципалитетов, регионов.

 

Подходы к реализации

Для организации мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо:

• для каждого муниципального задания, договора о предоставлении муниципальных услуг, целевой программы, плана комплексного развития отрасли установить показатели и их целевые значения. Среди показателей должны быть такие, которые непосредственно отражают отношение <