Зарубежный опыт организации государственного управления в унитарном государстве: на примере Франции

В Париже государство представлено двумя должностными лицами - Комиссаром Республики и Префектом полиции. Париж одновременно представляет и коммуну, и департамент, а его органом является Совет Парижа.

1.2.3. Органы судебной власти Франции

Судебная система Франции регламентируется в Разделе VIII Конституции "О судебной власти".

Как уже указывалось выше, Президент страны в соответствии со статьей 64 Конституции является гарантом независимости судебной власти. "Статус судей устанавливается органическим законом". "Судьи несменяемы"¹³.

Французское правосудие основывается на принципах: коллегиальности (есть, однако, исключения), профессионализма, независимости, которая обеспечивается рядом гарантий (несменяемость не распространяется на магистратов административной юстиции). Закон 1977 г. установил, что расходы на осуществление правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел возлагаются на государство. Это правило не распространяется на уголовную—юстицию. Доступность правосудия - это еще один из показателей демократичности французского правосудия в том случае, когда речь идет о защите имущественных прав. Что же касается уголовной юстиции, то совершенно справедливо закон подходит к тому, чтобы осужденное за преступление лицо само несло расходы в отношении причиненного ущерба, как обществу, так и отдельным лицам.

Следующий немаловажный принцип - равенство перед правосудием и нейтральность судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела (в первой и апелляционной инстанции). Законом предусмотрена также возможность кассационного обжалования. По общему правилу (за исключением суда присяжных) уголовные и гражданские суды находятся в одном судебном учреждении.

Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на две ветви - собственно судебную систему и систему административных судов. Есть еще и суды по специальным назначениям. Низшую ступень в системе судов общей юрисдикции занимают трибуналы малой инстанции. Дела в таком трибунале рассматриваются судьей единолично. Однако при каждом из них состоит несколько магистратов (это судьи трибунала большой инстанции, командируемые в суды низших звеньев на три года). Трибунал малой инстанции рассматривает дела незначительные с суммой иска до 20 тыс. франков. Решения таких судов апелляционному обжалованию не подлежат.

При рассмотрении уголовных дел  этот суд называется трибуналом полиции. Трибунал большой инстанции приходится один на департамент (в больших департаментах их бывает несколько).

Эти трибуналы делятся на палаты: по гражданским делам и исправительный суд.

Апелляционный суд всегда выносит  решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда состоит из двух палат: по гражданским и социальным делам. Имеется также палата по торговым делам. Одной из функций обвинительной палаты является функция дисциплинарного суда в отношении офицеров судебной полиции (офицеров МВД, военной жандармерии и т.д.). Есть также палата жандармерии по делам несовершеннолетних.

В каждом департаменте есть суд присяжных. В состав суда присяжных входят три  члена, а его председатель обязательно  является членом Апелляционного суда. Кроме судей в суде присяжных присутствуют присяжные заседатели. Их девять. Их подбирают по спискам избирателей.

Во Франции действуют судебные органы специального назначения: торговые суды, военные суды (исправительный трибунал и суд присяжных  и др.). На вершине судебной системы находится кассационный суд. Прокуратура представлена прокурорами при судах разных уровней. Генеральный прокурор с заместителями находится при апелляционном суде. Прокуратура при кассационном суде включает генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей. Все прокуроры подчинены министру юстиции.

3. Особенности государственной службы во Франции

Корни французской бюрократической  системы уходят во времена абсолютизма. Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры.

 Правовой статус французского карьерного чиновника регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части. Также система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, останется там всю свою трудовую карьеру. Итак, юридической основной ее статуса являются Конституция 1958 г.. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего статута центральной госслужбы¹⁴. Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регламентируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного Совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными источниками права в данном отношении являются также решения Конституционного Совета и административных судов.

Президент, который утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной государственной службы. На практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство - Генеральное управление администрации и госслужбы. На нем лежат контрольно-координационные функции в области кадровой политики. Вместе с ним фактическое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финансов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие финансовые вопросы госслужбы. Компетенция других министерств ограничена в основном решениями по индивидуальным вопросам - назначение, прием в штат, повышение, дисциплинарные меры, перевод на пенсию.

Защита корпоративных интересов  чиновников возложена на консультативные органы - Высший совет центральной госслужбы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты гигиены и безопасности. Эти ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей администрации и делегируемых профсоюзными организациями чиновников. Иногда их даже называют органами самоуправления чиновников.

Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий - понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является несение административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники - госслужащие, но не все госслужащие -чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или во всяком случае не до конца интегрированные в систему, не полностью "свои".

К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной задачи  на условиях повременной оплаты; 2) работники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продления; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним решением администрации для выполнения временной работы; 4) чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают в госаппарате, но гарантии и привилегии, предусмотренные статусом чиновника, на них не распространяется.

Теперь рассмотрим структуру полноправного чиновничества французского государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории: А, В, С и Д.

Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, занимающихся разработкой концепций и руководством (атташе, гражданские администраторы и т.д.). В категорию "В" входят чиновники среднего звена, имеющие дипломы бакалавров или равноценные им (административные секретари, контролеры и пр.). Последующие   две   категории   охватывают работников практического уровня с более низким образованием. Как правило, вся карьера чиновника проходит внутри одной категории. Переход в более высокую скорее исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала, устанавливающая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько  рангов. Ранги, пожалуй, - основное звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу право на занятие ряда соответствующих ему должностей и является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.

Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Административный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей.

Согласно французскому праву понятия  чиновника и работника по контракту являются взаимоисключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не предусмотренного статутом. При конфликте с нанимателем дело рассматривает не обычный, а специальный административный суд. Кроме того, права чиновника защищают профсоюзы.

Допуск к государственным  должностям. Принцип равного доступа закреплен в Конституции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на которую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на службу к которому нанимается), это служит основанием для откло-н^Цйя его кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом.

Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее демократичным и эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить способных, основываясь исключительно на их заслугах и талантах. Впрочем, несмотря на эти несомненные достоинства, конкурс, тем не менее, критикуют как за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают люди, имеющие лучшую академическую подготовку, т.е. учившиеся в привилегированных учебных заведениях.

Закон определяет конкурс, как способ распределения ограниченного числа госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его называют "учебным"), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо "внутренним", или "конкурсом чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и бывает. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд.

Жюри формирует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающие должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз можность, а не право претендовать на должность

Само назначение производится органом  ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомен дацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим жюри списка, а также установленной ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых говорилось выше.

Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превышения власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново. Правда, на практике это случается редко

Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является универсальным Закон и общий статут допускают и другие процедуры: использование списков пригодности, профессиональные экзамены или даже произвольный выбор. Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по решению правительства. Это так называемые политические должности - генеральный секретарь правительства, директор центральной администрации, префект, посол и т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения статуса чиновника.

Решения о назначениях данного  уровня, разумеется, принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с их стороны по одним лишь соображениям целесообразности. Если человек до этого "политического" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает государственную службу. Существуют и внеконкурсные способы набора, а также полуфилантропические назначения. Ряд должностей считается "зарезервированным" для лиц, пострадавших при оказании услуг Отечеству, -инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов. При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего прошедших его вносят в список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее продвижение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора из числа лиц, уже состоящих на госслужбе.