Законодательная власть в РФ

      В российском государствоведении не признается верховенства парламента, но его функции не сводят к законодательной, а включают в их число также учредительную, контрольную, бюджетную, представительскую (например, объявление амнистии или участие в международных отношениях).

3. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ 

      Представительный  характер законодательных органов  власти связан и с порядком его  формирования – его состав избирается непосредственно населением. Это, правда, может применяться не ко всему законодательному органу.  Общепризнанные принципы и нормы международного права [см. п.7, Международный договор от 29.06.1990] отмечают данную особенность – лишь одна из палат должна избираться, а другая может, например, назначаться из представителей государственно-территориальных образований в составе государства (представительство субъектов в верхней палате федерального парламента).

      При выборах парламента или отдельной  его палаты населением используются избирательные системы, о которых шла речь выше.

Структура законодательного органа: политическая и организационная.

      Как уже упоминалось, законодательный  орган может состоять из двух палат. Исторически бикамерализм был обусловлен стремлением создать механизм контроля за решениями органа народного представительства. Контроль был необходим для ограничения возможности принятия поспешных, чересчур радикальных или популистских решений, а также тех, исполнение которых было бы затруднительно. Такой контроль осуществлялся как исполнительной властью (путем промульгации закона), так и созданием специальной структуры в самом парламенте – верхней палаты.

      Эта палата, в отличие от избиравшейся населением нижней палаты, назначалась монархом или формировалась по сословному принципу. Постепенно такой порядок назначения верхних палат утратил свою актуальность, но это не означало ликвидацию самой верхней палаты. В условиях федеративных государств они стали представлять уже интересы субъектов федерации в противовес мнению населения в целом. Характер менее политизированной, более консервативной части парламента верхняя палата сохранила, так как её назначение обеспечивало меньшее влияние на состав депутатского корпуса политических партий и, соответственно, переменчивых политических симпатий граждан, а также политической партийной конъюнктуры.

      Данные обстоятельства отражаются и в распределении полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ: Совет Федерации, помимо регулирования федеративных отношений, принимает такие кадровые и иные решения, которые требуют взвешенности и беспристрастности, а не должны становиться предметом политического торга (назначение судей высших судов и генерального прокурора, утверждение Указа Президента о введении военного или чрезвычайного положения и т.д.). Государственной Думе предоставляется право участвовать в принятии решений, с помощью которых палата может влиять на осуществление государственной политики (дача согласие на назначение Председателя Правительства РФ, назначение Председателя Центрального банка РФ и т.д.).

      Вопросы внутренней организации каждой палаты, как и порядок её деятельности, определяется в регламенте  палаты [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ].

      Политическая  структура образуется в составе нижней палаты и включает депутатские объединения – партийные (фракции) и непартийные (группы).

Помимо  политической, в каждой палате образуется организационная структура: председатель палаты (часто именуемый спикером), организующий ведение заседаний, подготовительную работу аппарата, а также решающий иные хозяйственные и кадровые вопросы, совет палаты (координирующий деятельность всех других внутренних органов и структур), комитеты и комиссии (в нижней палате обычно формируются пропорционально партийному составу). Роль последних в законодательном процессе чрезвычайно велика.

      Комитеты представляют собой рабочие органы, подготавливающие вопросы в определенной области для рассмотрения их палатой. Специализация комитетов позволяет им рассматривать вопросы, требующие наличия знаний в соответствующей области. Рекомендация со стороны профильного комитета практически предопределяет решение всей палаты, так как большинство депутатов полагается на мнение специалистов. И только вопросы, имеющие принципиальный характер, становятся предметом широкого обсуждения.

      В отличие от комитетов, комиссии, как  правило, действуют на непостоянной основе и создаются палатой для подготовки рассмотрения определенного конкретного вопроса. Однако существуют и постоянные комиссии, создание которых необходимо для организации работы палаты (например, мандатная комиссия).

      Работа  палаты проводится в форме пленарного заседания (заседания всей палаты, на которых обсуждаются проекты  решений, заслушиваются выступления Президента, должностных лиц органов исполнительной власти и т.д.), заседаний комитетов и комиссий, а также парламентских слушаний.

      Работа  осуществляется в период чрезвычайных и очередных сессий – весенней и осенней, в перерывах между которыми наступают парламентские каникулы.

      Для работы любого коллегиального органа определяется кворум, отсутствие которого влечет неправомочность принятия решений [Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П].

      Порядок работы определяется повесткой дня  – последовательностью рассмотрения вопросов, выносимых на обсуждение. Повестка дня обычно определяется или председателем, или координирующим структурным подразделением (советом палаты). Структура повестки дня пленарного заседания обычно состоит из нескольких частей, каждую из которых образуют в порядке очередности вопросы, находящиеся на определенном этапе процедуры рассмотрения (I, II и III чтение, внеочередное и повторное рассмотрение законопроектов, вопросы – назначения должностных лиц, запросы и т.п.)

      Основным  актом, принимаемым законодательным  органом, является закон. Закон не является выражением воли одного законодательного органа, так как для его вступления в силу необходимо пройти промульгацию. Однако парламент определяет содержание закона, которое уже не может быть изменено без его согласия.

        В России этими полномочиями  обладает Государственная Дума, одобрение которой считается принятием законопроекта и превращением его в закон, который, однако, еще должен быть одобрен верхней палатой и подписан Президентом. Природа закона как особого вида нормативного акта является предметом изучения теории права, однако его взаимосвязь с деятельностью парламента позволяет относить общие вопросы сущности этого акта к предмету изучения конституционно-правовой науки.

      Среди аспектов, определяющих характер и  особенности закона, можно выделить два – требование о том, чтобы  закон объективно отвечал регулируемым общественным отношениям и устанавливал наиболее оптимальные правила, а также требование о необходимости соблюдения политического компромисса при его принятии. Первый аспект отражает сущность закона как источника правовых норм, второй обусловлен существующим механизмом издания закона.

      Закон как выражение права не издается законодательным органом в качестве его волевого властного решения, а является результатом анализа сложившихся общественных отношений, санкционирование государством наиболее справедливых и социально полезных моделей поведения. С этой точки зрения закон должен отвечать требованиям высокой юридической техники – для обеспечения беспробельности устанавливать абстрактные, а не казуистичные нормы, органично вписываться в систему иных правовых актов.

      Если  анализировать второй аспект, то можно  придти к выводу, который плохо  согласуется с первой составляющей природы закона. Порядок издания  закона позволяет говорить о нем, как о решении, отражающем соотношение политических сил в обществе. Голосование в парламенте как процедура утверждения закона позволяет рассматривать его в качестве политического решения, форму реализации государственной власти.

      На  такое голосование оказывают  влияние заинтересованные лица с  помощью лоббирования. Закон должен регулировать только самые основные общественные отношения, не вдаваясь в детальное регулирование, поскольку политическое значение имеют лишь принципиальные вопросы, а не механизм исполнения принятых решений.

      Помимо  законов, парламентом издаются акты палат, которые оформляют волеизъявление этой палаты и служат формой реализации её полномочий. Постановлениями палаты оформляется в том числе и утверждение в каждом чтении проекта закона. Такие постановления следует отличать от постановлений, принимаемых, например, по вопросам организации работы палаты – утверждающих Регламент палаты. Первые являются по природе правоприменительными актами [Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.1995], а вторые содержат нормативные предписания, хотя и ограниченного круга действия.

4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ 

      Важнейшей частью деятельности Федерального собрания является законодательный процесс, т.е. установленная законом процедура рассмотрения и принятия законов. Это одна из сложнейших юридических процедур, в которой принимают участие практически все основные органы государственной власти.  В законодательном процессе участвуют две палаты Российского парламента, их различные структуры (комитеты, комиссии, фракции, депутатские группы), Президент РФ. При подготовке и внесении законопроектов активно участвует Правительство РФ и его структуры, судебные органы, общественные организации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Кроме того, в законодательном процессе принимают участие различные вспомогательные рабочие органы, консультативные и экспертные группы, представители общественности.

      Законодательный процесс регулируется Конституцией, Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов», регламентами палат.

      В общей сложности можно выделить 5 стадий законодательного процесса:

- подготовка  законопроекта и внесение его  в Государственную думу (форма  реализации права законодательной  инициативы);

- обсуждение  законопроекта в Государственной  думе с последующим принятием закона или его отклонением;

- одобрение  закона Советом Федерации; 

- подписание  закона Президентом РФ или  его отклонение;

- опубликование  закона и вступление его в  силу.  

      Субъекты  права законодательной инициативы устанавливаются Конституцией РФ. Это значит, что для изменения перечня субъектов права законодательной инициативы необходимо вносить поправки в текст Конституции.

      Таким образом, право законодательной  инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся только в Государственную думу.

      Необходимо  также отметить, что законопроекты  о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Реализация законодательной инициативы может осуществляться в двух формах: путем внесения в Государственную думу законопроектов и посредством внесения предложений о поправках в Конституцию РФ.