Законность в управлении. Правовые акты исполнительной власти

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО -   Законность в управлении. Правовые акты исполнительной власти.

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение                                                                                              3

1. Законность в управлении                                                                4

2. Правовые акты исполнительной  власти                                      11

Заключение                                                                                         16

Список использованной литературы                                                18

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕЛЕНИЕ

Законность в юридической науке понимается  как “неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями”1. Профессор Атаманчук Г.В. определял законность  как “систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов”.2 Так, под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приёмов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в “русло” законов, направляется на исполнение законов, причём в установленных законами формах и признанными законами методами.

Законность в управлении осуществляется правовыми актами исполнительной власти. Правовой акт исполнительной власти (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти.

 

1. ЗАКОННОСТЬ В УПРАВЛЕНИИ

Рассмотрение законности как режима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Законность включает в себя: систему правовых норм (правил); совокупность структур обеспечивающих их соблюдение; систему средств и гарантий реализации норм права; практическую деятельность  субъектов по единообразному пониманию и применению законов; ряд принципиальных положений, соблюдать которые необходимо в деятельности органов власти и граждан; совокупность прав и обязанностей субъектов правоотношения.

Тесно связана с законностью  такая форма общественной связи как дисциплина. Эта форма свидетельствует о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определённых дел. Дисциплина, будучи тесно связанной с законностью, может рассматриваться как одно из средств её обеспечения. Дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.1  Государственная дисциплина всегда отличается   подчинение руководящим указаниям вышестоящих должностных лиц нижестоящих структур. Руководящие указания, данные  во исполнение закона не являются законом сами по себе. Подчинённые обязаны выполнять приказы и распоряжения руководителей в силу служебной и  трудовой зависимости, коей не наблюдается по отношению к гражданам государства. По отношению к гражданам в каждом конкретном случае (отношении) властные указания  администрации принуждают к исполнению закона, посредством силы  административного акта или требования изданных в пределах компетенции  должностного лица. Поэтому, в данном случае можно говорить не о дисциплине, а о законности, то есть обязанности соблюдения закона каждым гражданином. Тем более, что круг субъектов дисциплинарного воздействия всегда  индивидуально определён по причине структурности системы органов власти, когда как властное воздействие на граждан  не предполагает точного определения того, к кому будет применено и  применяется  по мере необходимости приведения отношения в рамки закона.

С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы административного права в некоторых случаях носят управомочивающий (дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной ситуации с учётом реальных обстоятельств, сделать выбор между возможными линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций законом не предусматриваются даже возможные линии поведения, не говоря уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях  чиновник может действовать на своё усмотрение, то есть наиболее целесообразным и рациональным образом.

Целесообразность допустима и возможна только в рамках законности, учитывая  её принципиальную составляющую. При любых обстоятельствах не могут быть нарушены основные начала  законодательства, выраженные в его принципах, и права, понимаемого как объективное  начало общественной жизнедеятельности людей.

Меры  обеспечения законности можно  разделить на внутренние и внешние. Внутренние меры предпринимаются для упорядочения самой системы, предназначенной для реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур. Наиболее значимой здесь будет связь любой деятельности  с понятием дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются  для упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с управляющей системой объект.  Учитывая, что любая норма права есть общеобязательное правило поведения, а деятельность всякого, на которого она распространяется, должна ему соответствовать, правила поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан  существенно различаются. Граждане  не связаны  юридической зависимостью от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей, и в этой связи деятельность их автономна. Деятельность же должностного лица детерминирована  управляющим воздействием вышестоящей руководящей системы, составляющей, в то же время, одно целое с системой  руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности будет различна.

 Если рассмотреть меры применяемые  к любому должностному лицу, то  в первую очередь выясняется  соответствие его деятельности  ранее данным указаниям или  установленным правилам посредством специфических методов получения информации.  Анализ деятельности должностного лица, на основе поступившей информации, позволяет определить степень законности и отклонения от установленных параметров. При выявлении  негативных фактов должностное лицо  подвергнется дисциплинарной ответственности, применяемой вышестоящим должностным лицом или органом  внутри  управляющей системы. То же должностное лицо может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию, но уже  со стороны  иной управляющей  системы, а вышестоящие  должностные лица ограничиваются  мерами  выявления нарушения  и  разработкой  мер, направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан, как управляемой системы,  то  отсутствие  иерархической служебной подчинённости  определяет  иной набор мер обеспечения законности. В этой связи законность раскрывается через следование  общеобязательным правилам поведения.       

Существует определённое мнение, что практический контроль за законностью осуществляют определённые структуры государства. Соответственно способы обеспечения законности образуют систему, элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого  способом обеспечения законности  признаётся вся государственно-правовая деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями, осуществляемая  по вопросам обеспечения законности.2

В данном случае возможность применения методов, форм и приёмов деятельности как способов обеспечения законности ограничена системой государственных органов, что неполно отражает действительности.

Органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и соответствующей практической деятельностью, наделены определёнными властными полномочиями по отношению к подконтрольным структурам. В той или иной мере контроль осуществляют государственные органы судебной, законодательной и исполнительной власти, а также  общественные структуры. Наряду с органами  входящими в систему государственных, контрольными функциями  наделены органы местного самоуправления.

Что касается  общих мер обеспечения законности, необходимо отметить  такой важный, аспект как  правовое регулирование  государственного управления (деятельности органов административной власти). Речь идёт об основных принципах повседневной деятельности административных органов, а также  взаимодействия  с иными участниками административного правоотношения. В юридической литературе  государственное управление, связанное  в сущности с административной деятельностью, относится  к тем правовым явлениям, где свободная воля участников жёстко ограничена.  Административные органы и должностные лица обязаны действовать в определённом направлении и определённым образом. В своей деятельности такие органы призваны решать частные вопросы в каждом конкретном случае, административная власть  осуществляет приведение совокупности общественных отношений в установленное законом общее для всех русло. Внутренние отношения между органами административной  власти  или служащими этих органов  также подвержены правовому регулированию, однако,  такое правовое регулирование, в конечном итоге, подчинено запросам общества.  Административные органы не могут действовать сами по себе, их цели и задачи направлены на удовлетворение желаний людей. Даже структурно-организационные процедуры внутри любого органа, направленные  на   наиболее эффективное решение задач и достижение целей,  служат  наиболее  быстрому и полному решению  проблем человека и общества. Здесь уместно привести принцип достаточной необходимости количества управленцев для решения поставленных задач, учитывая склонность администрации и управленческих структур  плодиться  не зависимо от потребности в них общества. Само же управляющее воздействие органов государства формируется и реализуется тогда, когда у управляемых объектов  возникает  в этом  потребность. В своей властной деятельности государственные органы уполномочены не только  привлекать к ответственности за нарушение закона, но и способны определять условия существования человека, посредством издания обязательных правил. Такие полномочия также  требуют правовой регламентации, чтобы власть не была использована во вред обществу в интересах лиц наделённых ею.  Поэтому в государственном управлении всё должно  быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности  (дозволение) соответствующих органов и её границы. Негативные последствия в необходимых случаях  должны быть значительно менее значимы, чем угроза общественной безопасности. Так же и меры административной ответственности должны применяться должностным лицом при условии сочетания нескольких факторов, во-первых, возможность применения ответственности должна быть чётко регламентирована законом, то есть в законе должно содержаться общеобязательное  правило, запрет на нарушение которого обеспечивался бы санкцией; во-вторых, виновные действия нарушителя должны содержать состав административного нарушения; в третьих, привлечение нарушителя к ответственности должно осуществляться в чётко указанном законом процессуальном порядке.

  В интересах законности, необходимо чётко регламентировать полномочия и процедурные действия  должностных лиц, не допуская двусмысленного или слишком широкого толкования нормы.  Если в некоторых случаях  невозможно охватить законом  все возможные варианты поведения и способы действий, необходимо устанавливать не только общие принципы  деятельности  органа или структуры, но и принципы различных совокупностей  действий или полномочий, гарантирующие от произвола чиновника.

2. ПРАВОВЫЕ  АТКЫ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ

Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме. Актом управления признается подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Подзаконность акта исполнительной власти означает, что его юридическая сила ниже, чем закона, поскольку он принимается на основе и в соответствии с действующими законами, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку издания установленным требованиям. Например, ст. 115 Конституции РФ3 определяет, что Правительство издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента.

Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что решение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства. Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти, государственно-властных полномочий. Отсюда – властный характер акта управления, обязательность содержащихся в нем предписаний. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих требований влечет соответствующую юридическую ответственность.

С точки зрения содержания, акт исполнительной власти – это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают такие акты в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами. К числу рассматриваемых актов относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых влечет юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом заключается отличие правовых от не правовых |норм осуществления исполнительной власти (организационных действий и материально-технических операций).

Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, отличаясь, таким образом, например, от договоров, являющихся результатом соглашения сторон правоотношения. Односторонние действия выражают волю лишь одной стороны – органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные (поднадзорные) данному органу управления объекты. Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т. п.

Акты исполнительной власти отличаются от других правовых документов, как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах соответствующей компетенции. Издаются они, как правило, в качестве письменного документа. Однако возможен и устный вариант, например в виде команд в системе военного управления. В определенных случаях используются условные знаки, изображения, например, запрещающие движение транспорта или предупреждающие о какой-либо угрозе техногенного характера.

Виды правовых актов управления классифицируются:

• по юридическим свойствам;
• по органам, издающим акты, и их компетенции;
• по наименованию актов;
• По территории и сроку их действия.

По юридическим свойствам правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правопюрческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст. 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г.4, устанавливает, что проект перечня сведений, составляющих государственную тайну, разрабатывается экспертной комиссией и представляется на утверждение руководителю соответствующего государственною органа, который решает вопрос о целесообразности засекречивания самого перечня. А постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г. внесены изменения в ряд постановлений Правительства в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»5

Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила приватизации государственных предприятий, правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета, таможенные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.). Особо следует выделить нормативные акты управления, предусматривающие административную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших источников права. Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государственного аппарата в целом.