Возбуждение дел об административных правонарушениях

Имеется еще одно исключение из общего правила, предусмотренного в ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ. В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ по некоторым категориям дел об административных правонарушениях может потребоваться осуществление экспертизы и иных действий, связанных со значительными временными затратами. Для таких ситуаций предусмотрено проведение административного расследования, срок которого не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела, но в исключительных случаях он может быть продлен вышестоящим должностным лицом. После окончания административного расследования составляется протокол об административном правонарушении или вносится постановление о прекращении производства по делу.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» разъяснено, что установленные в ст. 28.5 КоАП РФ сроки не являются пресекательными, поэтому их нарушение не относится к существенным недостаткам протокола, влекущим его возвращение в орган или должностному лицу, которыми он был составлен.

В специально установленных КоАП РФ случаях предусмотрено осуществление производства по делу об административном правонарушении в особом, упрощенном порядке: без составления протокола об административном правонарушении. Это касается случаев, когда за совершение незначительного правонарушения назначается наказание в виде предупреждения либо административного штрафа.

Если протокол об административном правонарушении не составляется, то уполномоченным должностным лицом непосредственно на месте совершения нарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф.

В случае совершения административного правонарушения в области дорожного движения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ, постановление о наложении административного штрафа оформляется в порядке, предусмотренном ст. 32.3., т. е привлеченному к ответственности лицу выдается постановление - квитанция установленного образца. Однако при этом штраф на месте совершения нарушения не взимается. Сумма штраф вносится или перечисляется лицом, привлеченным к ответственности, в банк или иную кредитную организацию, а при неуплате - взимается в принудительном порядке.

Если нарушитель оспаривает факт совершения нарушения, его юридическую оценку или назначенное наказание либо отказывается, то происходит переход к обычному производству по делу об административном правонарушении. В этом случае составляется протокол об административном правонарушении.

После того как протокол об административном правонарушении составлен, оформлены другие материалы дела, они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело.

При направлении протокола необходимо правильно определить подведомственность дела. Для этого следует выяснить, какой судья, орган, должностное лицо уполномочены рассматривать дело, затем установить место рассмотрения дела. В случае, когда дело рассматривается руководителем того органа, должностное лицо которого составило протокол об административном правонарушении, материалы дела передаются на рассмотрение указанным должностным лицом. Если дело должно быть рассмотрено судьей, иным органом или должностным лицом другого органа, то материалы дела направляются на рассмотрение руководителем того органа, где был составлен протокол.

Протокол должен быть направлен на рассмотрение в течение суток с момента его составления. Протокол об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления.

Согласно ч.3 ст. 27.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Это положение соответствует требованиям ст. 22 Конституции РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45 - ФЗ (ст. 1) в ст. 28.8 КоАП РФ внесено дополнение, согласно которому в случае, если применен временный запрет деятельности (ст. 27.16), протокол о совершении административного правонарушения, за которое может быть назначено судьей административное приостановление деятельности на срок до 90 дней, вместе с протоколом о временном запрете деятельности направляются судье немедленно.

Возможна ситуация, когда при подготовке к рассмотрению дела выявляются существенные недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении. Имеются в виду следующие случаи: составление протокола и оформление других материалов дела неправомочными лицами; неправильное составление протокола и оформление других материалов дела; неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Тогда в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

При возвращении процессуальных документов недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более 3 суток со дня их поступления от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело.

После устранения соответствующих недостатков материалы дела повторно направляются судье, в орган, должностному лицу, от которых они были получены, в течение суток со дня устранения недостатков.

При применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности протокол об административном правонарушении, совершение которого влечет наказание в виде административного приостановления деятельности, вместе с протоколом о временном запрете деятельности передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления.

В ст. 24.5 КоАП РФ содержится перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. При наличии указанных обстоятельств орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении выносят постановление о прекращении производства по делу, которое должно отвечать требованиям ст. 29.10 КоАП РФ. В постановлении должны быть указаны сведения об органе, должностном лице, вынесшем постановление; дата и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении; статья КоАП РФ, предусматривающая основания прекращения производства по делу; мотивированное решение; срок и порядок обжалования постановления. В постановлении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест.

2.2 Общая характеристика  административно - процессуальных мер, применяемых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении

Административно - процессуальные меры, применяемые на стадии возбуждения дела об административном правонарушении представляют собой разновидность правовых мер. Правовые меры, единые по своей сущности, дифференцируются на отдельные виды. Разнородность общественных отношений, регулируемых правом, обусловливает необходимость применения в рамках этих отношений в определенных целях различных мер, отличающихся по своему содержанию, основаниям и порядку реализации.10

Административно - правовые меры, обладая общими признаками, присущими правовым мерам  характеризуются наличием специальных признаков. К ним следует отнести следующие:

1. Административно-правовые  меры применяются в рамках  общественных отношений, складывающихся  преимущественно в сфере государственного  управления, в процессе исполнительно-распорядительной, а также внутриорганизационной  деятельности соответствующих органов.

2. Для данной группы  правовых мер характерен широкий  круг субъектов их применения (органы государственного управления  и их должностные лица, представители  общественных формирований и  т.д.).

3. Характерной чертой  административно-правовых мер является  процессуальная особенность их  применения. Применение этих мер  осуществляется обычно во внесудебном  порядке. Лишь незначительное число  мер требует обязательного судебного  порядка применения (например, арест, исправительные работы и некоторые  другие). В целом же применение  административно - правовых мер отличается непосредственностью, быстрой реакцией соответствующих должностных лиц на ситуацию, требующую применения права, оперативным использованием предоставленных им полномочий, экономичностью.

С учетом изложенного, административно - правовые меры можно определить урегулированные нормами права действия принудительного, так и непринудительного характера, применяемые в сфере государственного управления органами государственного управления и их должностными лицами и направленные на неукоснительное исполнение должностными лицами, гражданами юридических обязанностей в целях пресечения и предупреждения противоправных деяний, привлечения к ответственности за правонарушения или обеспечения общественной безопасности, четкой и эффективной работы соответствующих звеньев государственного аппарата, а в ряде случаев на реализацию определенных субъективных прав граждан.

Административно - правовые меры достаточно многочисленны и разнообразны. Они могут быть классифицированы по характеру воздействия или наличию правоограничений и назначению. При этом можно выделить меры принудительного характера (которые подразделяются на административно - предупредительные меры, меры административного пресечения, административного взыскания и административно - процессуальные меры) и меры непринудительного характера. Для последних характерно то, что они реализуются в форме одобрения, стимулирования социально - полезного поведения, позитивного обязывания, процессуального предписания и не влекут правоограничений.11

Среди мер непринудительного характера можно выделить организационные или организационно - обеспечительные меры, т.е. меры, связанные с осуществлением общих, внутриорганизационных функций управления (истребование отчетов, справок, утверждение штатов и т.п.), меры материально-технического обеспечения, а также меры, применяемые в рамках административного процесса, т.е. административно-процессуальные меры (получение объяснений, некоторые виды осмотра, эксперимент и др.).

Необходимо подчеркнуть, что точка зрения о существовании административно-процессуальных мер аргументировано обосновывается в науке административного права.12

Все административно - процессуальные меры объединяет то, что они урегулированы нормами административно - процессуального права13, их общее назначение состоит в обеспечении реализации норм материального права.

Административно - процессуальные меры реализуются в рамках административного процесса, т.е. при разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, в рамках деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно - процессуального права.

В вопросе о понятиях и особенностях административного процесса существуют две позиции. Первая получила наименование «юридической концепции» административного процесса. Вторая доказывает, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана.

Представители «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Основным недостатком данной концепции является стремление построить административный процесс как копию процессов уголовного и гражданского.

С таким пониманием согласиться нельзя, так как при этом не учитывается связь административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он является.

Более широкое толкование административного процесса как «порядока разрешения индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно - распорядительными органами, как деятельность в ходе которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно - процессуального права».14 По мнению Д.Н. Бахраха административный процесс представляет собой «правовую форму управления, разновидность управленческой деятельности и регламентируется административно - процессуальными нормами».15

В самом общем виде административный процесс можно представить как «систему целесообразных действий, направленных на решение определенных материально - правовых административных вопросов», т. е. процессуальные, «промежуточные», «способствующие», действия оформляют, опосредствуют «развертывание» в полном объеме материальных норм. «Стремясь к наиболее эффективному претворению в жизнь материально-правовых установлений, государство придает вспомогательным, опосредствующим отношениям обязательную силу, подвергая их правовому регулированию». Причем в ранг общеобязательных возводятся целесообразные, наиболее значимые «промежуточные» действия, позволяющие достичь искомого результата наиболее рациональным и экономным путем.

При характеристике административно-процессуальных мер важно проанализировать сущность процессуальных действий, составляющих их содержание. Представляется, что такой анализ позволит соотнести процессуальные меры с иными процессуальными действиями.

Концепция процессуальных действий в наибольшей степени разработана специалистами гражданского и уголовного процесса.

Основой для понимания процессуальных действий как определенного единства явлений служат характерные признаки, являющиеся общими для всех процессуальных действий и выражающие их сущность. Следует отметить, что для всех процессуальных действий характерно то, что они являются способами осуществления процессуальных прав и обязанностей, совершаются субъектами процессуальных отношений и подчиняются общей процессуальной форме, под которым понимается установленный законом процессуальный порядок деятельности участников процесса по разбирательству дела. Их общее назначение состоит в обеспечении реализации материальных норм права при разрешении различных индивидуально - конкретных дел.