Субъекты административного процесса

Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что  практически от их имени действуют  и, соответственно, представляют их в  конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе исполнительными  органами не являющиеся.

Каждый орган исполнительной власти имеет определенный законодательно территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного  устройства России.

Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством  РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, краев, областей и т.п., либо по их представлению соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Итак, орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного  механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного  функционирования в системе разделения властей с целью проведения в  жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Президент РФ по Конституции РФ 1993 г. не является главой исполнительной власти. Тем не менее, его роль, функции  и полномочия в этой сфере весьма существенны.

Как глава государства Президент  РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, реализуемых  преимущественно в сфере государственного управления, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно  участвуют все субъекты исполнительной власти.

Конституция РФ наделяет Президента рядом полномочий, непосредственно  связанных с организацией и функционированием  исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он: назначает  Председателя Правительства РФ; имеет  право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение  о его отставке; представляет Государственной  Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность  и освобождает от должности заместителя  Председателя Правительства, федеральных  министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции РФ).

Как Верховный Главнокомандующий  Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Положения  о названных органах утверждаются Президентом РФ. Президент РФ также  вносит изменения в состав Правительства, упраздняет, объединяет или преобразует  федеральные органы исполнительной власти.

По вопросам своей компетенции  Президент Российской Федерации  издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские  правовые акты не должны противоречить  Конституции РФ и федеральным  законам.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и нормативные  указы Президента РФ. Федеральный  конституционный закон «О Правительстве  Российской Федерации» принят 17 декабря 1997 г. (с изм. и доп.). Деятельность Правительства РФ направлена на осуществление в пределах своих полномочий: организации исполнения Конституции РФ, законов, указов Президента, международных договоров России; систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; принятие мер по устранению нарушений законодательства. Правительство - коллегиальный орган, состоящий из Председателя, заместителя Председателя и федеральных министров. Возможно включение в состав Правительства не только федеральных министров, но и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (например, статус федерального министра имеет директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации).

Полномочия Правительства широки и многообразны. Одно из основных полномочий - руководство работой федеральных  министерств и иных федеральных  органов исполнительной власти, контроль за их деятельностью.

В числе общих полномочий Правительства: организация реализации внутренней и внешней политики страны; регулирование  в социально-экономической сфере; формирование федеральных целевых  программ и обеспечение их реализации; реализация предоставленного ему права  законодательной инициативы. Свои широкие  полномочия Правительство реализует, в частности, через правовые акты.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъектов Федерации непосредственно  или через создаваемые ими  территориальные органы. Законодательные  основы существования подобных исполнительных органов вытекают, прежде всего, из конституционного определения предметов  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим ст. 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления своих полномочий на создание своих территориальных органов и назначение соответствующих должностных лиц.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрацией субъектов Федерации. На территории автономных округов данный вопрос должен решаться по взаимному согласию сторон. По результатам консультаций с администрацией субъектов Федерации соответствующие  федеральные органы исполнительной власти осуществляют назначение на должность  и освобождение от должности руководителей  своих территориальных органов. Такое согласование в отношении  руководителей силовых и правоохранительных органов не требуется.

Самым существенным в административно-правовой характеристике территориальных подразделений  федеральных органов исполнительной власти является то, что они, действуя на территории субъектов Федерации, не входят в систему органов исполнительной власти этих субъектов. В этом смысле они являются организационным звеном системы соответствующих федеральных  органов исполнительной власти, вертикально  подчиненным последним. Поэтому  их невозможно квалифицировать в  качестве местных органов исполнительной власти.

Каждый из 84 субъектов Федерации  имеет собственную систему органов  исполнительной власти, которую они  формируют самостоятельно (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в соответствии с основами конституционного строя государства. Это, в частности, означает, что образование, формирование и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами республик, краев, областей и других субъектов Федерации. Вместе с тем в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71) и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ст. 77).

Особенностью этой единой системы  является то, что вне названных  пределов и полномочий органы исполнительной власти субъектов Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), т.е. на своей территории эти  органы практически реализуют основные функции государственного управления. Создаются они самими субъектами, самостоятельно определяющими и  их административно-правовой статус. При  этом функции и полномочия в области  государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляются не федеральными органами исполнительной власти (кроме случаев сохранения строгой управленческой вертикали, например в системах управления обороной, внутренними делами). Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся  в организационном подчинении соответствующим  федеральным органам. Последние  взаимодействуют с соответствующими их профилю министерствами и иными  органами исполнительной власти субъектов  Федерации. Отнесенные к их ведению  полномочия федеральные органы исполнительной власти осуществляют на территории субъектов  Федерации непосредственно или  через создаваемые ими территориальные  органы.

2. Органы исполнительной власти  субъектов Российской Федерации

Конституция РФ, исходя из принципа федерального устройства России, определила основные подходы к организации органов  исполнительной власти в субъектах  Федерации. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими началами, закрепленными в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации". К числу общих принципов, сформулированных в этом законе относятся:

Ш государственная и территориальная целостность РФ;

Ш верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории;

Ш единство системы государственной власти;

Ш разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

Ш разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

Ш самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

Ш самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Ш Конституция РФ и Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" закрепляют основополагающие начала построения систем, государственной власти субъектов Федерации, гарантируя их определенное единообразие. Однако они позволяют учитывать специфику субъектов Федерации и тем самым сочетать единство и разнообразие в организации их законодательных и исполнительных органов.

Ш Полномочия субъектов Федерации по организации собственной системы органов исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах. Содержание этих полномочий составляют:

Ш право разрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основой системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;

Ш право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функцию и компетенцию между различными видами органов;

Ш право проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);

Ш право осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.

Принцип единства исполнительной власти в РФ не исключает разнообразия в  устройстве органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Это  разнообразие обусловлено не только историческими, национальными, культурными  и иными традициями, но и, прежде всего, конституционно-правовыми различиями в положении таких субъектов.

В организации исполнительной власти республик - субъектов Федерации  отражаются специфические черты  их конституционного положения и  особенностей развития. Основными элементами их системы на уровне органов общей  компетенции являются, чаще всего, единоличный  орган - глава исполнительной власти (Президент, Председатель правительства, глава республики) и коллегиальный  орган - Правительство. На уровне органов  государственной администрации  специальной компетенции (отраслевых и межотраслевых) наиболее распространенными  организационно-правовыми формами  являются министерство, государственные  комитеты, комитеты, главные управления.

Наиболее типичными моделями, характеризующими организацию исполнительной власти в республиках - субъектах Федерации  являются:

Система органов исполнительной власти возглавляется Президентом, который  одновременно является главой исполнительной власти и председателем Правительства (Республика Бурятия и Республика Тыва). Правительство формируется  Президентом, который руководит  его деятельностью.

Система органов исполнительной власти, в которой Президент является по конституционному акту главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Создание высшего  органа исполнительной власти общей  компетенции не предусмотрено. Президент  наделен полномочиями для организации  и осуществления централизованного  оперативного руководства отраслевыми  и функциональными органами исполнительной власти (Республика Калмыкия).

Система органов исполнительной власти, которая в определенной мере копирует модель, характерную для федерального уровня, Президент выведен за пределы  традиционной концепции разделения властей, которая тем не менее находит закрепление в конституциях республик в качестве одной из основ конституционного строя. Президент является главой государства, назначает Председателя Правительства с согласия представительного органа, а Правительство формируется Президентов по представлению его Председателя (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Ингушетия).

Система органов исполнительной власти, в которой Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Председатель Правительства  назначается и освобождается  от должности Президентом с согласия представительного органа, а по его  предложению Президент назначает  и освобождает членов Правительства (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Конституция  Чувашской Республики 2000г. допускает, что Президент вправе совмещать  свой пост с должностью Председателя Комитета Министров и тогда с  согласия законодательного органа на его назначение не требуется.