Історія становлення адміністративної юстиції України

Історія становлення  адміністративної юстиції України.

ВСТУП

Детальний, всебічний, об’єктивний  розгляд історії становлення  адміністративної юстиції України  є надзвичайно важливим та актуальним. Актуальність зазначеного питання  полягає у необхідності вдосконалення адміністративної юстиції в Україні, а без відомостей щодо історичного становлення, без оцінки помилок, недосконалостей та вдалих надбань в даній галузі, неможливо поліпшення й вдосконалення в подальшому.

1. Адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-У горської імперій (до 1917 року)

      Основний  Закон, прийнятий вперше в Україні та підписаний Пилипом Орликом — Правовий уклад та Конституції відносно прав і вольностей Війська Запорозького 5 квітня 1710 року, що залишився досі першим в історії конституцій¬ним документом, містив у собі ознаки зародження адміністра¬тивної юстиції в Україні. За Правовим укладом та Конститу¬цією щодо прав і вольностей Війська Запорозького 1710 року, передбачалося, що у разі допущення провини козацькою стар¬шиною або іншими урядовцями така справа — кримінальна чи якась   інша — мала   передаватися   на   розгляд   Генерального Суду.

2. Адміністративна юстиція  часів формування Української  державності (1917-1920 роки — період  Центральної Ради, Гетьманату та Української Народної Республіки)

      Порівняно  з періодом перебування України  у складі Росій¬ської імперії,  адміністративна юстиція часів  формування Ук¬раїнської державності  1917-1920 років набула досить чітких  форм.

Зокрема, Конституцією Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року визначалися судові органи, уповнова¬жені розглядати адміністративні справи, певним чином закріп¬лювався процесуальний порядок здійснення правосуддя.

      Конституцією  Української Народної Республіки 1918 року встановлювалось, що найвищим судом республіки є Генераль¬ний Суд УНР, утворений із колегії, вибраної Всенародними Зборами терміном на п'ять років. Генеральний Суд був наділений повноваженнями найвищої касаційної інстанції, і не міг бути судом першої і другої ін¬станцій та мати функції адміністративної влади.

      Судова  влада в рамках цивільного, кримінального  і адмі¬ністративного законодавства  здійснювалась виключно судови¬ми  установами. Усі спори з приводу  розмежування компетенції, які  б вини¬кали між органами державної влади, з одного боку, та органа¬ми державної влади і місцевого самоврядування, з іншого, розв'язувалися адміністративними судами.

        За часів правління Павла Скоропадського  адміністративна юстиція також  не була залишена гетьманською владою поза увагою. Законом про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 року Генеральний Суд України визнавався вищим судом України з адміністративних справ.

        Однак, найбільш змістовно діяльність  судових органів що¬до розгляду  адміністративних справ визначав проект Основ¬ного Державного Закону УНР доби Директорії (1920 р.). Не¬зважаючи на те, що цей проект не було втілено у відповідний законодавчий акт, його положення свідчать про значну увагу тодішнього уряду України до питань діяльності органів адмі¬ністративної юстиції. Зокрема, передбачалося створення в су¬довій системі України Вищого адміністративного суду Украї¬ни, який мав розглядати і вирішувати, дотримуючись судового порядку, питання щодо законності розпоряджень адміністра¬тивних органів і органів самоврядування, а також спори між адміністративними органами і органами самоврядування. Про роль, яку було відведено Вищому адміністративному суду в системі судових органів Української держави того часу, свід¬чить той факт, що адміністративними судами нижчої інстанції мали виступати загальні суди, яким надавалося право вирішувати, чи відповідають розпорядження місцевих органів вимо¬гам закону і чи не перевищила місцева влада своєї компе¬тенції.

       Отже, аналіз законодавства України 1918-1920 років свід¬чить, що, незважаючи на досить нетривалий період Україн¬ської державності, система органів адміністративної юстиції отримала значний розвиток і, що найголовніше, орієнтувалась на формування самостійних адміністративних судів (4. – с.221).

3. Адміністративна юстиція  України часів її перебування  у складі СРСР (1920-1990 роки)

      На початковому  етапі існування радянської держави  в умовах Громадянської війни  питання формування нової системи  адмі¬ністративної юстиції не  вважалися першочерговими, нагальни¬ми. Пріоритет віддавався формуванню і удосконаленню репре¬сивних органів.

        З огляду на ті зміни, що  свого часу відбулися у законо¬давстві  Української РСР, яким регулювався  розгляд публіч¬но-правових спорів, своєю чергою, цей період розвитку адмі¬ністративної юстиції доцільно поділити на два етапи: 1) адмі¬ністративна юстиція радянської України до 1960-х років; 2) адміністративна юстиція України з 1960-х по 1990-ті роки.

         Проблеми адміністративної юстиції  в УРСР 1920-1960 ро¬ків певним чином перебували у полі зору, як науковців, так і представників влади. Хоча варто заначити, що теорія адмініст¬ративного права 20-х років розвивалася, мов би за інерцією, вона не мала нічого спільного з практикою право- і державо¬творення. Що ж до 30-х років, то тут про адміністративну юс¬тицію ніхто навіть не згадував, а адміністративного права як такого практично не було. У 40-50-х роках про адміністратив¬ну юстицію в літературі нічого не писали, розмови з цього приводу почалися лише у 60-х роках.

          А. І. Єлістратовим у 1922 році  був запропонований проект "Положення  про верховний адміністративний  суд та про обласні і губернські  адміністра¬тивні суди Республіки", який, на жаль, не був прийнятий  за¬конодавцями ні СРСР, ні республік. Цінність цього проекту визначалася тим, що у ньому про¬понувалося досить вичерпно, як на той час, у систематизова¬ному вигляді визначити важливі процесуальні питання, по¬в'язані із вирішенням публічно-правових спорів: систему адмі¬ністративних судів; підсудність адміністративних справ; вимо¬ги, які висувалися до посад суддів адміністративних судів; форму та зміст адміністративного позову; процесуальний по¬рядок розгляду та вирішення адміністративних справ; принци¬пи адміністративного процесу; процедуру постановлення рі¬шення адміністративних судів та зміст таких рішень; особли¬вості оскарження рішень адміністративних судів (2. – с.15 ).

         В зазначений період (12 жовтня 1927 р.) в Україні вперше було прийнято  Адміністративний кодекс, який і  досі залиша¬ється єдиним кодифікованим нормативно-правовим актом у га¬лузі адміністративного права. Аналіз цього законодавчого акта свідчить, що, незважаючи на відсутність у його змісті поло¬жень про адміністративну юстицію, він все ж таки містив деякі норми, що мали на меті забезпечити законність у галузі діяльності адміністративних органів. Подібні нормативні положення, безумовно, мали принципове значення для виникнення у майбутньому розмов про необхідність створення адміністра¬тивної юстиції в СРСР.

           Завданням Адміністративного кодексу УРСР було забезпе¬чення законності в адміністративній галузі та систематизація правил, що регулюють діяльність адміністративних органів та інших органів влади у зазначеній галузі. Крім цього, Кодексом закріплювалися процесуальні особливості оскарження дій місцевих адміністративних органів: порядок та об'єкт оскар¬ження, форма та зміст скарги.

           Оцінюючи в цілому стан розробки  проблем адміністра¬тивної юстиції  в УРСР в 20-60-х роках минулого  століття, варто зазначити, що у створенні адміністративної юстиції дер¬жава йшла тим самим шляхом, який долало свого часу багато держав Європи. Тобто, перш ніж перейти до загальної системи судів адміністративної юстиції із різними формами процесу для окремих категорій адміністративних справ, радянське пра¬во, намагаючись сформувати гарантії громадянам у тих чи інших галузях адміністративної діяльності, створило для окре¬мих категорій справ зовсім незалежні один від одного органи.

      В Конституції  УРСР 1937 року хоча і визначалася сис¬тема судових органів, однак статус адміністративних судів не був закріплений, інститут адміністративної юстиції подальшо¬го розвитку так і не отримав. Так, відповідно до положень Розділу VII "Суд і прокуратура" Конституції 1937 року перед¬бачалося, що правосуддя в Українській РСР здійснюється Вер¬ховним Судом Української РСР, обласними судами, спеціаль¬ними судами СРСР, що створювалися за постановою Верхов¬ної Ради СРСР, народними судами. Верховний Суд Україн¬ської РСР визнавався найвищим судовим органом і на нього покладався нагляд за судовою діяльністю усіх судових органів УРСР.

          Подальший  розвиток інституту адміністративної  юстиції був пов'язаний із прийняттям  відомого Указу Президії Верховної  Ради УРСР "Про дальше обмеження  застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку", який чітко і од¬нозначно визнав за громадянами право звертатися до суду за захистом своїх прав, порушених у процесі притягнення їх до адміністративної відповідальності. Зазначений нормативний акт знову поставив на порядок денний питання про можли¬вість існування в УРСР адміністративної юстиції, до обгово¬рення якого долучилася значна кількість вчених. Відтепер, на відміну від 20-х років, науковці почали висловлюватися за те, що навіть в умовах соціалізму можуть існувати спори між трудящими та органами держави, а тому їх має розглядати компетентна установа у чітко визначеному порядку. Озброїв¬шись зазначеною тезою, вчені-правники розгорнули широку дискусію про майбутнє радянського інституту адміністратив¬ної юстиції, у процесі якої були висловлені такі основні думки та пропозиції: по-перше, переважна більшість вчених, неза¬лежно від своїх поглядів на зміст та конкретні форми адмі¬ністративної юстиції, висловлювалася за необхідність подаль¬шого розширення компетенції суду у сфері контролю за законністю дій та рішень органів управління; по-друге, вчені закли¬кали визначитися з приводу категорій справ, які могли стати предметом судового контролю. Розмова з цього приводу, зазвичай, розпочиналася з визнання того факту, що суди мають контролювати лише законність дій та рішень адміністрації, що ж до контролю за доцільністю тих або інших рішень, то вона із сфери контролю судів виводилася; по-третє, науковці нама¬галися визначитися із суб'єктом, на якого було б найдоцільні¬ше покласти функції, пов'язані із розглядом адміністративно-правових спорів. Так, Д. М. Чечот, О. Т. Боннер, Д. М. Бахрах висловлювалися за необхідність залишити розгляд цієї кате¬горії справ за загальними судами. Зазначена позиція була сформульована на противагу ідеї створення адміністративних судів, яку підтримував, зокрема, М. Д. Шаргородський. Перші з перерахованих вчених вважали, що утворення адміністратив¬них судів було недоцільним з процесуальної (виникло б чима¬ло правових спорів про підвідомчість справ, що призвело б до судової тяганини, збільшення строків їх розгляду), організацій¬ної (потрібно було б створювати нові суди, розширювати штат державних службовців; суди віддалилися б від населення, ос¬кільки їх не було б так багато, як загальних судів), фінансової та інших точок зору. Існувала і третя позиція, представники якої виступали за створення спеціальних адміністративних "присутствій" у загальних судах, у межах яких судді-адміністративісти на висококваліфікованій основі розглядали б адмі¬ністративно-правові спори (3.– с.97); по-четверте, висловлювалися думки про необхідність розробки та прийняття спеціального законо¬давчого акта, який би конкретизував положення про підвідом¬чість судам скарг на дії посадових осіб, сформулював переду¬мови права на звернення до суду зі скаргою, дав вичерпний перелік процесуальних підстав, за якими суддя міг відмовити у прийомі скарги до судового розгляду, визначив порядок су¬дового розгляду справи, а також процедури оскарження при¬йнятого рішення тощо.

        Суттєве значення для розвитку вітчизняної адміністратив¬ної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивіль¬ного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори, що виникають з цивільних, сімейних, трудо¬вих та колгоспних правовідносин, передбачав процедуру ви рішення справ, що виникають з адміністративно-правових від¬носин. Особливістю таких справ, так само як і справ окремого провадження, було те, що вони розглядалися за загальними правилами судочинства, крім певних винятків, встановлених Цивільним процесуальним кодексом УРСР.

         До справ  адміністративно-правового характеру,  які роз¬глядалися у порядку  цивільного судочинства, належали  спра¬ви:

1) по скаргах на неправильності в списках виборців та в спис¬ках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

2) по скаргах на дії органів і службових осіб у зв'язку з на¬кладенням адміністративних стягнень;

3) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів дер¬жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

4) про стягнення з громадян недоїмки по податках, самоопо¬даткуванню сільського населення і державному обов'язко¬вому страхуванню.

        Суди розглядали  й інші справи, що виникали  з адміністра¬тивно-правових відносин, віднесені законом до компетенції су¬дів ( 2. – с. 22 ).

        Тобто справи  адміністративно-правового характеру,  залеж¬но від їх змісту та  особливостей, належали до трьох  основних груп:

1) адміністративні справи, пов'язані з реалізацією громадяна¬ми своїх виборчих прав;

2) адміністративні справи, пов'язані із рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

3) адміністративні справи, які виникали із фінансово-правових відносин.

         Процесуальний порядок розгляду та вирішення справ, що виникали з адміністративно-правових відносин, безпосередньо регулювався нормами, які містилися у частині Б. "Проваджен¬ня по справах, ЩО  виникають з адміністративно-правових від¬носин" Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 лип¬ня 1963 року.

          Отже, прийняття Цивільного процесуального  кодексу УРСР від 18 липня 1963 року хоча і започаткувало  здійснення адмі¬ністративного  судочинства, однак воно, незважаючи  на влас¬тиві лише йому специфічні  правовідносини, інші своєрідні озна¬ки, залишалося особливим видом провадження у цивільному процесі, аж поки прийняттям 18 березня 2004 року Цивільного процесуального кодексу України та 6 липня 2005 року КАС України ці види діяльності не було розділено у два самостійні види процесу.