Становление местного самоуправления в России

Перечень вопросов, решение  которых являлось исключительной компетенцией Совета народных депутатов, был открытым. Законом предусматривалось, что  он может быть расширен федеральными законами и законами субъектов РСФСР.

Местные администрации, в  отличие от ранее действующих  исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в которых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, руководитель администрации – Глава должен был избираться населением, Глава формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой.

Вместе с тем, положение  об избрании главы администрации  населением не было реализовано, так  как Постановлением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов  глав исполнительной власти на период радикальной экономической реформы.

С ноября 1991 г. Главы администраций  назначались главами вышестоящих  администраций по согласованию с  Советом народных депутатов. На период экономической реформы глава  нижестоящий администрации подчинялся главе вышестоящей администрации  по вопросам компетенции последней.

Законом также разграничивались полномочия между Советами и местными администрациями, при этом объем  полномочий напрямую зависел от статуса  территории. В частности, органы власти административных районов имели более широкие полномочия, чем власти населенных пунктов, входящих в них. По Закону компетенция городов областного и районного значения не отличалась.

Однако при определении  имущественных прав рядом последующих  актов органов государственной  власти РСФСР для городов районного  значения были введены ограничения, поставившие города районного значения в неравные с областными городами условия. В частности, передача государственной  собственности в процессе разграничения  на уровень сельских, поселковых и  городов районного значения Советов  по общему правилу не производилось.

Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собственность, которая  признавалась достоянием всего населения  территории. Устанавливалась самостоятельность  формирования и утверждения местных  бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджетов должна была формироваться  за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных  законодательством.

К числу иных источников относились, в том числе, отчисления от валютной выручки предприятий (любых  форм собственности), расположенных  на территории. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления.

Таким образом, российский закон 1991 г. внес существенные коррективы в  принципы формирования местных органов  власти в стране. Однако на систему  местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного  устройства, предполагающие отношения  соподчинения органов власти различных  административно-территориальных единиц.

Хотя Законом декларировалась  самостоятельность Советов в  пределах их компетенции и напрямую не устанавливалась подчиненность  одних Советов другим, отдельные  статьи Закона ставили органы местного самоуправления поселков, сельсоветов  и районных городов в определенную финансово-экономическую зависимость  от районных органов управления.

Например, ст. 55 Закона относила к компетенции Советов районов  выделение дотаций и субвенций  бюджетам нижестоящих Советов и  регулирование отчислений по местным  и иным налогам в бюджеты нижестоящих  Советов. Решения вышестоящих Советов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для нижестоящих Советов.

В отличие от Советов, для  местных администраций Законом  напрямую устанавливалась подотчетность  сформировавшему их местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Проблемы в становлении местного самоуправления

Ряд нерешенных проблем,  вызванных экономическими трудностями  в стране, неполнотой законодательного регулирования  (в первую очередь  отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными,  региональными и муниципальными органами власти),  приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов.

Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных,  региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации.  За последние годы в России созданы общероссийские,  межрегиональные,  региональные,  специализированные объединения муниципальных образований.  Практические результаты,  достигнутые в ходе муниципальной реформы,  в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и  ассоциаций муниципальных образований  учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации —  единая общенациональная организация,  представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти,  а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Создан и действует  Совет по местному самоуправлению в  Российской Федерации —  федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих  проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

1. Несогласованность и несистематизированностъ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь,  принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения,  не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления.  Кроме того,  нормы,  регулирующие отдельные вопросы местного самоуправления,  содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.
2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации в области местного самоуправления и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права,  в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.
3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе: —  принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;—  принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации; —  невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
4. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти  (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления,  препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления,  в том числе вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
5. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном,  так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности  (в том числе муниципальной собственности на землю),  создания условий для формирования полноценных местных бюджетов  (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов),  создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.
6. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.
7. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась. Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

 

 

 

            

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  Глава 2. Развитие местного самоуправления в России

2.1. Проблема развития местного самоуправления в России

Процесс становления местного самоуправления в России был длительным и противоречивым. В той или  иной мере самоуправление в России существовало всегда. Поэтому оно  справедливо может считаться  традиционной частью организации российского  общества.

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в России со вступлением  в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", идет непросто. Законодательство субъектов Федерации достаточно противоречиво и непоследовательно.

Большинство россиян не знают, что в настоящее время в  ряде регионов России идет подготовка к реформе местного самоуправления, а в других регионах она уже  началась. Таковы данные ВЦИОМа на основании  результатов опроса, проведенного в  середине декабря 2005 года в 46 регионах. Проблемы становления местного самоуправления в монопромышленном городе.¹

Результатом реформы стала  абсолютно унифицированная модель местного самоуправления, вводимая на всей территории страны, определяющая с большой точностью формы, порядок  образования и функционирования местных органов власти вне зависимости  от субъекта Федерации, что противоречит принципу организации местного самоуправления с учетом местных традиций, заложенному  в Конституции РФ.

Все регионы поставлены перед  тем фактом, что они обязаны  выполнить определенный перечень изменений  в административном устройстве, законодательстве и т.д. по строгому шаблону, который  предоставляет им фактически очень  мало возможностей как-то изменять предлагаемую к реализации модель местного самоуправленияВоронков А. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления.²

Основным итогом муниципальной  реформы на сегодня можно считать  процесс четкого разграничения  полномочий между всеми властными  субъектами, что в свою очередь  приведет к распределению зон  ответственности между уровнями власти. В то же время нельзя не отметить и такую важную тенденцию реформирования, как существенное влияние федерального центра на местное самоуправление. В стратегическом плане центр  руководствуется логикой строительства  вертикали власти, в которой свое место отводится и муниципалитетам  Самодин С. Основные тенденции и  противоречия реформы местного самоуправления в России.

Федеральный закон 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" является составной частью реформы местного самоуправления, одним  из механизмов по реализации концепции  создания в России трех уровней публичной  власти. Новый Закон - весьма значительный этап в развитии правовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, он стал причиной ожесточенных споров как сторонников, так и противников муниципальной реформы.

На местное самоуправление в России до сих пор оказывают  влияние советские традиции, когда  органы местного самоуправления имели  лишь формальную автономию_ Самодин  С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в  России.

Новая редакция закона делает попытку приближения местных  органов власти к населению благодаря  двухуровневому принципу территориальной  организации местного самоуправления. Однако и здесь региональные масти видят определенные сложности: на сегодня модели организации местного самоуправления в большинстве регионов радикально отличаются от предложенной в новом законе Самодин С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России.³

В соответствии со 131-м законом  в регионах производится полномасштабная  и иногда беспорядочная реорганизация  местного самоуправления. Результатом  внедрения первого этапа реформы  стало то, что у половины городов  и поселков городского типа, бывших ранее самостоятельными муниципальными образованиями, главы которых несли  полную ответственность перед населением за социально-экономическое развитие своих территорий, статус снизился до городских поселений, соответственно сократился и объем полномочий. Решения  по установлению статуса принимались  наиболее скандально, так как наделение  муниципалитетов тем или иным статусом влечет за собой последующее  право исполнения тех или иных полномочий, а также владение соответствующим  перечнем муниципального имущества  Воронков А. Основные тенденции в  развитии отношений государственной  власти и местного самоуправления.⁴

Демократическое государство  может эффективно функционировать  только в том случае, если в нем  однозначно разделены сферы частного и публичного права, сферы политики и исполнения законов, службы федеральные  и региональные, а они в свою очередь отделены от служб местного самоуправления. Именно эта концепция  и должна быть положена в основу создания новой системы политико-административного  управления в РоссииЖирнов Н. Политико-административное управление: инновационные аспекты.⁵