Становление и развитие федерального избирательного законодательства

Вероятно, с  принятием федерального закона о  политических партиях все федеральные избирательные законы подвергнутся существенной переработке, ибо предполагается убрать с избирательного поля такого субъекта, как избирательный блок, а статус избирательного объединения смогут получить политические партии, имеющие общее число членов не менее 10 тысяч и территориальные подразделения не менее чем в половине субъектов Федерации.

1.2.Указы президента в системе избирательного права.

Нормативные указы Президента Российской Федерации, по вопросам организации и проведения выборов относятся к источникам избирательного права Российской Федерации. Примером могут служить утвержденная Указом Президента Российской Федерации Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации от 28 февраля 1995 г.; Положение о федеральном центре информации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 августа 1995 г.; Указы Президента Российской Федерации «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации» от 30 мая 1997 г.; «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» от 28 февраля 1995 г. Реформа российского избирательного законодательства началась с Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым приостанавливалась законодательная, распорядительная и контрольная деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, и Положения о федеральных органах власти на переходный период, утвержденного этим Указом, с изменениями от 1 и 11 октября 1993 г. Этими актами предусматривалось образование нового российского парламента - Федерального Собрания. Следует назвать также Указы Президента Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации»; от 9 октября 1993 г. «О реорганизации представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Указами Президента Российской Федерации были также утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа от 27 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями от 6 ноября 1993 г.; от 24 октября 1993 г. «Положение о выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года»; Основные положения о выборах в органы местного самоуправления от 29 октября 1993 г..

Как видно из этих примеров, на начальном этапе перестройки избирательный процесс в России регламентировался указным правом. Конечно, практику регламентации выборов актами Президента, который к тому же до 1993 года был главой исполнительной власти, можно объяснить издержками переходного периода, ибо традиционно во всех демократических государствах нормы избирательного права «вводятся в оборот» парламентскими актами. В одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти. Эта практика не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем⁷.

В настоящее время  в связи с завершением переходного  периода все Указы Президента Российской Федерации по вопросам организации  выборов в Федерации и ее субъектах, изданные до принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утратили свою юридическую силу. Соответственно расширился предмет конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. Фактически имела место прямая регламентация президентскими указами электоральных отношений в 1993-1994 годах. В этот период необходимость издания президентских актов в качестве источников норм о выборах обосновывалась крайней политической необходимостью, потребностью осуществления радикальной демократической реформы конституционного характера. Представляется, однако, что даже эти (равно как и любые иные) соображения не могут служить оправданием существования «указного избирательного права» в качестве первичного регулятора права граждан избирать и быть избранными в органы государственной и муниципальной власти. Поэтому несмотря на имевший место в недавней истории российского избирательного законодательства прецедент, нельзя не только смириться с ним, но и допустить возможность рецидива нелегитимного вмешательства Президента России в систему избирательного законодательства. Указами Президента Российской Федерации могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий и органов исполнительной власти по реализации избирательных прав граждан. Примером такого рода актов может служить Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г. «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». Представляется, что подобные указы вполне легитимны по своему содержанию и могут рассматриваться как продиктованное потребностями практики средство подзаконного регулирования избирательных отношений, напрямую не сопряженных в вторжением в электоральные права и обязанности граждан и иных участников избирательного процесса. Что же касается прецедента, который имел место в 1993-1994 годах, когда проведение выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации осуществлялось по прямому поручению Президента России в соответствии с положениями о выборах, принятыми главами администраций краев и областей, то это законодательство имело исключительный и временный характер. Единственным объяснением подобного «допуска» глав исполнительной власти субъектов Федерации к избирательному правотворчеству мог служить вакуум законодательной власти, возникший вследствие прекращения в тот период деятельности представительных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Вместе с тем, полностью исключать участие глав администраций (губернаторов) субъектов Российской Федерации в формировании правового режима избирательных отношений нельзя. Представляется, что они вполне могут на подзаконном уровне регламентировать отдельные аспекты электоральных связей на соответствующей территории в целях создания дополнительных гарантий реализации избирательных прав граждан. Так, постановлением губернатора Приморского края от 15 января 1998 г. «О мерах по реализации Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части обеспечения работы по регистрации (учету) избирателей, участников референдума» (ст. 2) главам муниципальных образований края было рекомендовано установить сроки, периодичность и источники получения сведений об избирателях и определить порядок взаимодействия с учреждениями и организациями, осуществляющими учет населения.

Указы Президента Российской Федерации являются заметной составной  частью федерального избирательного законодательства.

1.3. Процедура выдвижения кандидатур

Порядок выдвижения кандидатов. Кандидат может быть выдвинут тремя способами:

1) путем самовыдвижения;2) по инициативе группы избирателей;3) по инициативе избирательного объединения (блока).

В порядке самовыдвижения может выставить свою кандидатуру  совершеннолетний, свободный, дееспособный гражданин Российской Федерации, обладающий активным и пассивным избирательным правом. Для регистрации своей кандидатуры он должен представить в соответствующую избирательную комиссию необходимые документы, надлежащее число подписей избирателей в свою поддержку или внести избирательный залог.

Если кандидата выдвигают избиратели, они должны создать инициативную группу, которая регистрируется соответствующей избирательной комиссией и проводит сбор подписей в поддержку выдвинутого кандидата.

Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) от общероссийских избирательных объединений осуществляется тайным голосованием на федеральных съездах (конференциях) этих объединений при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. На конференциях (собраниях) региональных отделений либо на федеральных съездах (конференциях) указанных объединений выдвигаются кандидаты при региональных выборах. На собраниях местных либо региональных отделений указанных объединений выдвигаются кандидаты при проведении выборов в органы местного самоуправления.

При выдвижении кандидатов (списка кандидатов) избирательным блоком решение принимается на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, входящих в этот блок, и подписывается уполномоченными представителями этих избирательных объединений (блоков).

Выдвижение кандидата (списка кандидатов) возможно при условии представления каждым из выдвинутых лиц заявления о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата рождения, образование, основное место работы или службы - род занятий), занимаемая должность, сведения о неснятых или непогашенных судимостях с указанием номера (номеров) и наименования (наименований) статьи (статей) Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой (которых) был осужден кандидат, а также статьи (статей) Уголовного кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, статьи (статей) закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлениями действующим Уголовным кодексом Российской Федерации. В заявлении кандидата о согласии баллотироваться обязательно указывается гражданство, а в случае наличия двойного гражданства - гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения. Кандидат дает письменное обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Это заявление вместе с уведомлением о начале сбора подписей направляется в соответствующую избирательную комиссию. В случае, если кандидат, зарегистрированный кандидат использует в своей творческой деятельности псевдоним либо если среди кандидатов, зарегистрированных кандидатов имеются однофамильцы, указанный кандидат, зарегистрированный кандидат вправе не позднее чем через 5 дней после последнего дня подачи документов на регистрацию зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии свой творческий псевдоним, а при наличии однофамильца - любой псевдоним, который он вправе одновременно с указанием фамилии, имени, отчества использовать в ходе предвыборной агитации. Этот псевдоним должен одновременно с указанием фамилии, имени, отчества указываться во всех официальных (в том числе информационных) документах и в иных материалах избирательных комиссий.

Период выдвижения кандидатов (списков кандидатов) составляет не менее 45 дней при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами. При выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации период выдвижения кандидатов (списков кандидатов) - 30 дней, а при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований - 20 дней.

Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов и только после этого  начинается сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутых кандидатов (списка кандидатов).

После представления  списка кандидатов в избирательную  комиссию его состав и порядок  размещения в нем кандидатов не могут  быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (отзывом) кандидатов.

В поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых в  порядке самовыдвижения, избирателями или избирательными объединениями (блоками), собираются подписи избирателей  в порядке и количестве, определяемых законами. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.

Участие администрации  предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе  подписей, равно как и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение избирателей за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей в процессе и местах выдачи заработной платы запрещается. Грубое или неоднократное нарушение этих запретов может быть основанием для признания соответствующей избирательной комиссией либо судом недействительности собранных подписей и (или) отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком) по одномандатному избирательному округу и зарегистрированному окружной избирательной комиссией, не могут включаться Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в число подписей в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого этим объединением (блоком)⁸.

1.4. Избирательные системы

Понятие избирательной  системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок  предоставления избирательных прав, проведение выборов и определения  результатов голосования. Термин “избирательная система” имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. В рамках этих основных систем в каждой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему.

Исторически первой избирательной  системой стала мажоритарная система, в основе которой лежит принцип  большинства (франц. majorite - большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. В зависимости от того, какое это большинство (относительное, абсолютное или квалифицированное), система имеет разновидности.

Как мы уже знаем, в России существуют два основных вида избирательных систем: пропорциональная и мажоритарная.

Первая означает, что депутатские мандаты при  выборах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая – распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсолютного большинства, когда победителям является кандидат, получивший 50 процентов голосов плюс один от проголосовавших избирателей или система относительного большинства, когда победители становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат).

Мажоритарная  система имеет одночленные избирательные  округа, где побеждает простое  большинство голосов. Так происходит в США, Великобритании, Канаде, Австралии  и Новой Зеландии, Индии и Японии.

Мажоритарная  избирательная система – один из видов избирательных систем, при которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей по избирательному округу, где они баллотируются; применяется во многих странах, в том числе и в России.

Современная избирательная система России очень молода.

Согласно Конституции  Российской Федерации избирательное  законодательство относится к современному ведению Российской Федерации и  ее субъектов. Это означает, что при  выборах в свои органы государственной  власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время самостоятельно принимать такие законы. Такое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой – порождает различия в избирательных системах субъектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной системе в субъектах Федерации как о единой для всех системе нельзя. Не лишено основания утверждение о том, что в Российской Федерации действуют одна федеральная избирательная система и 89 избирательных систем субъектов Федерации. К этому следует добавить значительное число не совпадающих во многих деталях избирательных систем по выборам в органы местного самоуправления.

Выборы в  органы государственной власти субъектов  РФ и органы местного самоуправления проводятся в соответствии с конституциями  и уставами, законами о выборах, принимаемыми законодательными органами субъектов  Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.