Сравнительный анализ государственных учреждений зарубежных стран

Великобритания, как и  другие страны, находится в настоящее  время в поиске той модели организации  административной системы, которая  наиболее адекватно сможет ответить на вызовы современности.

Все вопросы, касающиеся порядка  функционирования государственных  учреждений и статуса государственных  служащих в Италии, а также служащих учреждений - юридических лиц публичного права, определяются конституцией и Кодексом государственной службы. Каждое министерство составляет свой перечень специальностей государственной службы, меняющийся по мере необходимости.

Статусом государственного служащего в полной мере обладают лишь штатные служащие как собственно государственных органов, так и  организаций публичного права. Их взаимоотношения  с начальством и государством регулируются административным правом, на них распространяются все права  и льготы госслужащих. Кроме штатных есть еще служащие-стажеры: стажировка длится два года, после чего принимается решение об их увольнении либо принятии на постоянную службу. За это время они проходят не только служебные испытания, но и курс профессиональной подготовки. От стажировки освобождаются лишь те, кто получает при назначении первый ранг и выше, а также выпускники Национальной школы государственного управления. Наконец, есть служащие, нанимаемые по контракту на основе отношений частного права. На них распространяются обязанности государственных служащих, но в правах они. ограничены. Однако при зачислении в штат годы, отработанные по контракту, засчитываются в общий стаж госслужбы. Это коллегиальные административные органы, на которые возложено принятие целого ряда решений на государственной службе.

В греческой государственной  службе действует своя «табель о  рангах». Все государственные служащие делятся на пять категорий, основным критерием для этого деления  служит уровень образования. Всего  выделяется четыре уровня образования: высшее (1-я категория), среднеспециальное (2-я категория), среднее (3-я f категория), начальное (4-я категория). Наконец, специальный статус имеет особая категория. К ней относятся должности генеральных секретарей и некоторые другие, вводимые специальными законами.

Карьера чиновника представляет собой продвижение в системе  рангов. Ранг - это не должность, а некоторое подобие воинского звания: обладание конкретным рангом открывает доступ к определенной группе должностей. Всего насчитывается семь рангов: высший - ранг генерального директора, затем следует ранг директора, а за ним ранги с первого по пятый. Должности особой категории ранжируются отдельно: они делятся на два ранга. Возможность получения ранга определяется категорией служащего: низшие категории не могут обладать высшими рангами. Служащие четвертой категории не могут подняться выше второго ранга, а службу начинают с пятого ранга. Служащие более высоких категорий начинают службу с четвертого ранга и имеют шансы подняться по служебной лестнице до самого верха. Наиболее высоки эти шансы у выпускников Национальной школы государственного управления: они начинают службу со второго ранга. Еще одно заимствование из воинской службы - категория резервистов. В случае сокращения штатов или тяжелой болезни служащие не увольняются, а отправляются в резерв. Если по прошествии определенного времени сокращенные места не восстанавливаются либо служащий не выздоравливает, тогда его увольняют окончательно. Во время нахождения в резерве выплачивается пособие в размере 75% зарплаты служащего.

Продвижение по службе обусловлено  двумя факторами - выслугой лет и  служебной характеристикой, причем обойти первый невозможно. Некоторая  скидка делается лишь обладателям ученых степеней: им несколько сокращается  срок службы, обязательный при переходе от ранга к рангу. В целом, этот срок тем меньше, чем выше категория  служащего. Для рангов с первого  по пятый штатное расписание едино, поэтому продвижение вплоть до первого  ранга не ограничивается наличием вакантных  мест. Решающую роль играет служебная характеристика, на основании которой служебный совет рекомендует сотрудника к повышению. Ежегодно служебные советы каждого подразделения составляют списки сотрудников, подлежащих повышению. После утверждения списков министрами внесенные в них служащие в течение года получают повышение. Те, кто не попал в эти списки, остаются в прежнем ранге, а в случае какой-либо провинности могут даже угодить в списки сотрудников, не подлежащих повышению. Занесение в «черный» список два раза подряд грозит сотруднику понижением в ранге или увольнением. Получение двух высших рангов ограничено наличием соответствующих им вакантных должностей, поэтому отбор кандидатов проводится по более строгим критериям. Например, в качестве обязательного условия для получения ранга генерального директора недавно было введено свободное владение кандидатом хотя бы одним иностранным языком.

Общий срок государственной  службы составляет 35 лет. После этого  служащий имеет право на пенсию. Как правило, выход на пенсию происходит в 65 лет, некоторые категории внештатных служащих обязаны покидать службу в  возрасте 70 лет.

На греческой государственной  службе могут состоять только граждане Греции, допуск к отдельным должностям иностранцев оговорен специальными законами. Для того чтобы поступить  на государственную службу, не обязательно  в Греции родиться, но обязательно  иметь гражданство как минимум  год ко времени поступления на службу, мужчины также должны отслужить  в армии либо на альтернативной гражданской  службе. При назначении на службу не рассматриваются кандидатуры лиц, состоящих под судом, осужденных за ряд преступлений. Уволенные с  госслужбы за провинности лишаются права повторно поступить на нее  в течение пяти лет. Зачисление на госслужбу имеет и возрастные ограничения, причем для каждой категории  особые. Например, служащим первой категории  можно стать лишь в возрасте от 21 до 35 лет. В более старшем возрасте допускается лишь повторное зачисление на государственную службу лиц, уволившихся по состоянию здоровья или другой уважительной причине. Повторное назначение проводится по первому требованию служащего, а в случае отсутствия мест для него создается специальное место, которое упраздняется с появлением вакансии.

Назначение государственных  служащих проводится на конкурсной основе. Количество вакантных мест определяется той организацией, куда производится назначение, совместно с соответствующим  профсоюзом и утверждается Министерством  внутренних дел. Конкурс, как правило, проводится в письменной форме, носит  открытый характер и оценивается  независимым жюри. Но назначения могут  осуществляться и помимо конкурса, в порядке очередности среди  лиц с необходимыми для данной должности качествами. Все назначения проводятся министрами либо главами  организаций -- лиц публичного права. Все постановления об объявлении конкурса и назначениях на государственную службу публикуются в «Правительственной газете». Для обретения статуса государственного служащего недостаточно факта назначения, необходимо также принести присягу. На каждого сотрудника заводится личное дело, содержащее сведения о его образовании, семейном и имущественном положении. В личное дело регулярно заносятся записи о работе и деловых качествах сотрудника. Служащие имеют право в любой момент ознакомиться со своим личным делом.

Поведение служащих подробно не регламентируется, но на них налагается обязательство своим поведением заслужить общественное доверие. В  целях борьбы с коррупцией имущественное  положение госслужащих подвергается тщательному контролю, все сотрудники обязаны извещать кадровую службу о  сколько-нибудь серьезных приобретениях.

Госслужащие могут заниматься другой оплачиваемой работой, если она  не мешает исполнению основных обязанностей. Для этого необходимо получить специальное  разрешение. Исключение составляет адвокатская  практика. Однако ни сам госслужащий, ни члены его семьи не могут  участвовать в коммерческих предприятиях. Со статусом государственного служащего  связаны и другие ограничения: родственники до третьего колена не могут входить  в один коллегиальный орган, госслужащий  не имеет права принимать решения, касающиеся его самого, его родственников, а также друзей и врагов. В ряде случаев госслужащим запрещается  занимать руководящие должности  у себя на родине.

За свои действия государственные  служащие могут нести гражданскую, уголовную и административную ответственность. Последняя независима от двух других, к ней привлекаются за служебные нарушения, к числу которых относятся: публичная критика начальства, нарушение служебной тайны, грубое обращение с гражданами и несвоевременное рассмотрение их дел, получение взяток, привлечение третьих лиц для укрепления служебного положения и даже поддержание тесных отношений с лицами, чьи существенные интересы попадают в компетенцию служащего, и др. За эти нарушения налагаются следующие взыскания: выговор, штраф в размере до трехмесячной зарплаты, лишение права на продвижение от 1 до 5 лет, понижение в ранге, отстранение от должности на срок от 3 до 6 месяцев, окончательное отстранение от должности. Перед вынесением взыскания служащему дается возможность ознакомиться с материалами дела и сделать письменное заявление в свое оправдание. Записи о взысканиях могут через определенное время изыматься из личного дела при условии безупречной работы сотрудника за этот период.

Однако на практике гражданам  очень трудно привлечь к ответственности  чиновников, поскольку в административных инстанциях, выносящих дисциплинарные взыскания, заседают эти же самые  чиновники, свято защищающие корпоративные  интересы. К тому же закон четко  ограничивает круг нарушений, за которые  служащие подлежат увольнению. Органами, налагающими взыскания, являются вышестоящие должностные лица - от непосредственного начальника до министра, руководящие органы учреждений публичного права, служебные советы. Высшая инстанция для штатных служащих - Государственный Совет.

На государственную службу принимаются лица с любым уровнем  образования, но чем выше уровень  образования, тем быстрее будет  служебная карьера. Повысить уровень  образования могут и уже состоящие  на госслужбе лица. Подготовкой высшего  эшелона управленческих кадров и  повышением квалификации госслужащих  с 1986 г. занимается Национальный центр  государственного управления при Министерстве внутренних дел, государственного управления и децентрализации. Он включает в  себя Национальную школу государственного управления и Институт повышения  квалификации. Национальная школа государственного управления готовит управленческие кадры на базе высшего и среднеспециального образования. В нее принимаются также служащие третьей категории с не менее чем пятилетним стажем работы. Институт повышения квалификации реализует образовательные программы для служащих различных специальностей государственных органов и организаций публичного права, например краткие (до двух недель) спецкурсы по теории и практике управления без отрыва от производства для небольших групп сотрудников. Институт ведет также научную работу, занимается издательской деятельностью. Главной задачей всего центра считается модернизация системы государственного управления с целью превращения чиновничества из тормоза в рычаг прогресса и улучшения качества обслуживания населения. Учебные планы центра охватывают следующий круг дисциплин: государственное управление (включая управление в организациях публичного права), организация местного управления, региональное развитие и децентрализация, внешняя политика Греции, информационные технологии в управлении, правовые дисциплины, охрана окружающей среды. Высокий конкурс в Национальную школу государственного управления и популярность программ Института повышения квалификации свидетельствуют о престижности государственной службы в стране.

В Германии, как и в  ряде других стран, государственная  служба называется в буквальном переводе на русский язык "общественной" (или "публичной"). Это понятие  охватывает всех работников государственных  учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели  государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т.д.

Государственная служба на всех трех уровнях (Федерации, земель и  общин) регулируется федеральными законами по единой системе. Для всех трех уровней  установлена единая система званий, чинов, рангов, единые правила прохождения службы, права и обязанности, ограничения и гарантии, система пенсионного обеспечения и оплаты труда.

Лица, находящиеся на государственной  службе, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются прежде всего характером их взаимоотношений с государством и выражаются в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, вознаграждения за нее, в предъявляемых к ним требованиях, в содержании их прав и обязанностей. Специфика подготовки и переподготовки работников государственного и муниципального управления в Германии определяется особым статусом чиновника и условиями его продвижения по службе. Немецкий чиновник обладает пожизненным статусом и является представителем особого сословия. Лишь в немногих областях чиновничья должность, например бургомистра, является временной. Начальник может уволить чиновника только в случае совершения им служебного проступка, и то после официального расследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особо регулируются служебные правоотношения "политических служащих", т.е. высших чиновников-министров, заменяемых при смене правящих партий. Чиновники федерального уровня, земель и общин принадлежат к различным рангам (высшему, повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваются определенные образовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднего ранга (шоферы, вахтеры, секретари, стенографистки, служащие вспомогательных служб) обычно выполняют сугубо вспомогательные функции и, строго говоря, не являются чиновниками в нашем понимании. Служащие рангом выше должны иметь как минимум высшее образование и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновники высшего ранга - университетское образование и 2 года подготовительной службы. В Германии есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для госслужбы. Это прежде всего Федеральная высшая школа государственного и муниципального управления и соответствующие земельные высшие школы, Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшей школе работают факультеты общей администрации, внешних сношений, администрации бундесвера, железнодорожного дела, общественной безопасности, почты, социального страхования. Только перечисление факультетов дает представление о том, что понятие "госслужба" в Германии имеет достаточно широкие рамки, и подготовка чиновников охватывает все отрасли, принадлежащие государству. Обучение в Федеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 года занимает учеба в аудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германских вузов подготовкой управленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений. В университетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а в высших школах по подготовке управленческих кадров -- 3-5%.