Розмежування адміністративної та конституційної судових юрисдикцій

УДК:342.9

В.В. Квак, викладач юридичного факультету Львівського університету бізнесу  та права

Розмежування адміністративної та конституційної судових юрисдикцій.

Анотація.

У статті розглянуто критерії розмежування конституційної та адміністративної судових юрисдикцій, виявлено законодавчі прогалини в даній сфері та запропоновано варіанти їх усунення.

Ключові слова: спір, публічно-правовий спір, адміністративна юрисдикція, конституційна юрисдикція, розмежування юрисдикцій, адміністративно-правовий спір, публічно-правові спори, суб'єкти права на конституційне подання, адміністративне судочинство, Конституційний суд.

Аннотация.

В статье рассмотрены  критерии разграничения конституционной  и административной судебных юрисдикций, выявлено законодательные пробелы в данной сфере и предложены варианты их устранения.

Ключевые слова: спор, публично-правовой спор, административная юрисдикция, конституционная юрисдикция, разграничение юрисдикций, административно-правовой спор, публично-правовые споры, субъекты права на конституционное представление, административное судопроизводство, Конституционный суд.

Annotation.

The article considers the criteria of separation constitutional and administrative judicial jurisdiction, legal gaps detected in this area and suggests options to address them.

Keywords: dispute, a public law dispute, administrative jurisdiction, constitutional jurisdiction separation of jurisdiction, administrative legal dispute, public-law disputes, subjects of right to constitutional petition, administrative proceedings, the Constitutional Court.

Постановка проблеми. Публічно-правові спори охоплюють широкий спектр правовідносин, які регулюються нормами адміністративно-процедурного (процесуального), конституційно-процесуального, кримінально-процесуального та міжнародного права. Зазначене обумовлює наявність різних видів судочинства, покликаних вирішувати ті чи інші різновиди публічно-правових спорів в залежності від характеру правового конфлікту. Найбільш актуальним є питання про розмежування конституційної та адміністративної юрисдикцій, як таких що є спорідненими за характером  спірних правовідносин та предметом спорів.

Стан дослідження. В науковій літературі та судовій практиці багато уваги приділено розмежуванню юрисдикції судів. Зокрема, даній проблематиці присвячені праці – М. Смокович, О. Пасенюк, М. Савенко, Л. Сало, В. Яцина, В. Гордєєв, О. Панченко та ін. Однак, як в науці, так і на практиці продовжує існувати ряд не вирішених питань, неузгодженостей, пов’язаних з розмежуванням конституційної та адміністративної юрисдикцій. Наведене призводить до законодавчих прогалин та порушення прав приватних осіб.

Метою статті є виокремлення критеріїв розмежування адміністративної та конституційної юрисдикцій, а також виявлення законодавчих прогалин та суперечностей в даній сфері.

Виклад  основного матеріалу.

В перекладі з латинської мови термін  «jurisdiction» означає судочинство, від jus (juris) – право і dicere –говорити, проголошувати. Даний термін, зокрема, вживається в декількох значеннях: 1) встановлена законодавством сукупність повноважень відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування розглядати та вирішувати правові спори і справи про правопорушення, давати правову оцінку діянням осіб або інших суб'єктів права з т. з. їх правомірності або неправомірності, застосовувати санкції до правопорушників; 2) відправлення правосуддя або підсудність. Зміст цього поняття полягає у реалізації судом своїх повноважень: а) керувати судовим процесом; б) судити і виносити компетентне рішення; в) зобов'язувати до виконання рішення. [1, т.6, с. 490]. Поняття «юрисдикція суду» слід відмежовувати від суміжного поняття «підсудність», під якою розуміють розмежування компетенції стосовно розгляду справ між судами однієї ланки (структури) [2, с. 180]. З аналізу Господарського процесуального кодексу України [3], Цивільного процесуального кодексу України[4], Кодексу адміністративного судочинства України [5], а також Закону України «Про судоустрій і статус суддів» слідує, що законодавець вживає термін «юрисдикція» в двох випадках: по-перше, при розмежування компетенції Конституційного суду України (конституційна юрисдикція) із судоми загальної юрисдикції; по-друге,  при розмежуванні компетенції спеціалізованих судів загальної юрисдикції. В свою чергу поняття «підсудність» використовується у випадках розмежування компетенції судів однієї спеціалізації або однієї ланки.

Основними критеріями розмежування судових юрисдикцій слід визнати: суб'єктний склад сторін спору; предмет спірних правовідносин; характер спірних правовідноси [2, с. 42]. Так, умовами розгляду спору в адміністративному суді є: наявність хоча б у однієї зі сторін статусу суб’єкта владних повноважень; предметом спору є владні управлінські  рішення, дії та бездіяльність; спір виникає із публічних правовідносин (характеристика наведених критеріїв наводилась в попередніх розділах). Крім того, в науковій літературі виділяють спеціальні критерії відмежування юрисдикції адміністративних судів, наприклад: за визначенням позивача у справі (приватні особи або суб’єкти владних повноважень у випадках чітко встановлених законом); залежно від вимог у справі (ч.2 ст. 21 КАС); за наявністю адміністративного договору; за належністю спірних правовідносин до таких що пов’язані з виборчим процесом [2, С. 69, 82, 85, 99], підстави оскарження нормативно-правового акту [2, С. 210] та інші.

Отже, прослідкуємо ефективність та специфіку вищенаведених критеріїв для розмежування адміністративної та конституційної юрисдикцій.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій (ч.1 ст.17 КАС). Компетенція адміністративних судів, зокрема, поширюється на спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС), в тому числі на розгляд справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради АРК (ст.ст. 171, 171-1, 171-2 КАС). Водночас, згідно  ч.3 ст. 17 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи віднесені до юрисдикції Конституційного суду України [5]. Згідно із Законом України «Про Конституційний суд України» (ст.13), до конституційної юрисдикції належить прийняття рішень та дача висновків у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим [6].

Вдаючись до загальних  критеріїв розмежування юрисдикцій слід зазначити наступне. Характер спірних відносин обидвох наведених юрисдикцій визначається через публічні правовідносини. Предметом розгляду даної категорії спорів, як в адміністративній, так і в конституційній юрисдикції є владні управлінські рішення (акти), їх правомірність. Тобто, такі критерії, як предмет та характер спірних правовідносин не дозволяють провести розмежування згаданих юрисдикцій через їх споріднений характер.

З аналізу вищенаведеного законодавства слідує, що закони України, як акти Верховної Ради України можуть розглядатися лише з підстав їх оскарження на відповідність Конституції України (конституційності), а отже спори з приводу правомірності законів підлягають розгляду виключно в порядку конституційного судочинства.

Розгляд справ щодо правомірності постанов Верховної ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть розглядатися, як в порядку адміністративного, так і конституційного судочинства. Розмежування юрисдикції в даному випадку відбувається  за спеціальним критерієм – підставою оскарження нормативного акту [2, С. 210]. Коли мова іде про конституційність наведених актів, то місце має конституційна юрисдикція. Якщо зазначені акти оскаржуються щодо відповідності законам України – адміністративна юрисдикція.

Вирішення справ щодо правомірності  актів (індивідуальних та нормативних) центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрації, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень незалежно від підстав оскарження підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства (ст. 13 Законом України «Про Конституційний суд України»; п.1 ч.2 ст.17 ,ст.ст. 171, 171-1, 171-2 та  КАС). В даному випадку застосовується суб’єктний критерій.

Окремо слід звернути увагу на те, що суб'єктами права на конституційне подання щодо прийняття рішень та дачі висновків у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим є Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України (підпис депутата не відкликається), Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим (ст.150 Конституцій України) [7]. З наведеного слідує, що громадяни, юридичні особи, особи без громадянства (апатриди) та іноземці позбавлені права звертатися в Конституційний суд із зазначеними поданнями. Тому, слід погодитись з думкою окремих науковців, що наведене положення, передбачені п.1 ч.1 ст.150 Конституції України, обмежують право інших осіб (громадян, юридичних осіб тощо) на звернення до суду в конституційному порядку, яке передбачено ст. 55 Конституції України [2, С. 207]. Надання їм (громадянам, юридичним особам тощо) такого права значно посилить національні правові засоби захисту прав і свобод людини і громадянина [9]. Також, слід згадати позицію М. І. Смоковича, яка полягає в тому, що згідно ч.2 ст.4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлено інший порядок судового вирішення. Оскільки Конституцією України та Законом України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що конституційне провадження у зазначеній категорії справ порушується лише обмеженим колом суб’єктів, то, як вважає М. І. Смокович, цим порядком не передбачено можливості інших осіб звертатися до Конституційного суду з таким зверненнями, тому вони мають право на звернення до суду з відповідним позовом у порядку адміністративного судочинства [2, С. 207]. Наведена точка зору, на нашу думку, є бажаною, оскільки покликана забезпечити право громадян на доступ до суду, однак, на жаль, така не відповідає законодавчим реаліям. КАС чітко передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України (ч.3 ст. 17). Питання щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим належить до компетенції КСУ. Згідно п.1 ч.1 ст.171 та п.1 ч.1 ст. 171-1 КАС адміністративні суди розглядають справи щодо постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України лише на предмет законності, крім конституційності (про що чітко зазначено в КАС). На підтвердження наведеного слід згадати Рішення Конституційного Суду України від 7.05.2002 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частин другої, третьої статті 124 Конституції України (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб), в якому (п. 1.3 резолютивної частини) зазначено, що здійснення судочинства Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції, щодо актів Президента України та Верховної Ради України з питань призначення чи звільнення посадових осіб, означає розгляд справ щодо конституційності зазначених актів у формі конституційного судочинства, а щодо їх законності - судами загальної юрисдикції у формі відповідного судочинства  [10]. З наведеного слідує, що громадяни, юридичні особи, іноземці та апатриди позбавлені можливості звертатися до суду (як в порядку конституційного, так і в порядку адміністративного судочинства) на предмет відповідності Конституції України актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. З метою усунення  наведеної законодавчої прогалини необхідно внести зміни до діючого законодавства. На нашу думку, це можна зробити лише шляхом внесення змін до Конституції України та Закону України «Про Конституційний Суд України». Так, останній абзац ч.1 ст. 150 Конституції України слід доповнити словами: «та інших осіб передбачених законом», а ст. 40 згаданого Закону доповнити словами «…громадян України, юридичних осіб зареєстрованих у встановленому законом порядку на території України; осіб без громадянства та іноземців які постійно проживають на території України».

Отже, розмежування конституційної та адміністративної юрисдикцій відбувається в залежності від суб’єктів звернення та суб’єктів акти яких є предметом розгляду, а також залежно від підстав оскарження нормативного акту.

Висновки. З аналізу чинного процесуального законодавства слідує, що законодавець вживає термін «юрисдикція» в двох випадках: по-перше, при розмежування компетенції Конституційного суду України (конституційна юрисдикція) із судами загальної юрисдикції; по-друге, при розмежуванні компетенції спеціалізованих судів загальної юрисдикції між собою. Поняття «підсудність» використовується у випадках розмежування компетенції судів однієї спеціалізації або однієї ланки.

Розмежування юрисдикції адміністративних судів та Конституційного  суду України не може відбуватися  за критерієм предмету та/або характеру  спірних правовідносин, оскільки наведені юрисдикції мають споріднений характер. Таке відмежування відбувається в залежності від суб’єктів звернення та суб’єктів акти яких є предметом розгляду (суб’єктний критерій), а також залежно від підстав оскарження нормативного акту.

Закони України, як акти Верховної Ради України можуть розглядатися лише з підстав їх оскарження на відповідність Конституції України (конституційності), а спори з приводу правомірності законів підлягають розгляду виключно в порядку конституційного судочинства.

Розгляд справ щодо правомірності  постанов Верховної ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть розглядатися, як в порядку адміністративного, так і конституційного судочинства. Розмежування юрисдикції в даному випадку відбувається за спеціальним критерієм – підставою оскарження нормативного акту. Якщо підставою оскарження є конституційність наведених актів, то місце має конституційна юрисдикція, якщо відповідность законам України − адміністративна юрисдикція.

Вирішення справ щодо правомірності актів (індивідуальних та нормативних) центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрації, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень незалежно від підстав оскарження підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

З аналізу чинного  законодавства слідує, що громадяни, юридичні особи, іноземці та апатриди позбавлені можливості звертатися до суду (як в порядку конституційного, так і в порядку адміністративного судочинства) з підстав  відповідності Конституції України актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.