Реалізація виконавчої влади в адміністративно-територіальних одиницях

Ознаками, що відрізняють здійснення самоврядними органами делегованих і власних повноважень, є:

1. Джерело їх ресурсного забезпечення. Власні повноваження забезпечуються  власними ресурсами. Здійснення  делегованих повноважень фінансується  в повному об'ємі державою шляхом  віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також шляхом передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності.

2. Спосіб контролю за їх реалізацією. Здійснення органами місцевого  самоврядування делегованих повноважень  органів виконавчої влади контролюють відповідні місцеві державні адміністрації, а у окремих випадках — міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, і їх територіальні підрозділи (районні державні адміністрації — щодо здійснення делегованих повноважень виконавчими органами сільських, селищних, міських рад міст районного значення, що розташовані на території району, а обласні державні адміністрації щодо здійснення аналогічних повноважень виконавчими органами міських рад міст обласного значення).

Відповідні форми здійснення контролю, а також підстави порушення контролюючим органом питання про відповідальність сільського, селищного, міського голови передбачає Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади" від 09.03. 1999 року № 339. Відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування може наступати у випадку:

— порушення Конституції і законів України, прав і свобод громадян;

— не забезпечення здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади;

— перешкоджання здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках.

Що ж до співвідношення власних повноважень самоврядних органів та повноважень місцевих державних адміністрацій, що безпосередньо стосуються управління селом, селищем, містом, то складаються ситуації, коли самоврядне повноваження повністю поглинається тим, яке фактично закріплене в компетенції органів виконавчої влади, що на практиці унеможливлюють слідування принципу заборони втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих власних повноважень.

Що ж стосується об'єму управлінських повноважень державних та самоврядних органів, то не поодинокі ситуації, коли повноваження наведених органів не просто поглинаються одне одним, а прямо дублюються. Зокрема, при реалізації делегованих контрольних повноважень можлива ситуація, коли органи місцевого самоврядування діють як перша інстанція, а районна та обласна державні адміністрації — відповідно друга і третя. Це стосується таких повноважень, як здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів та законодавства щодо захисту прав споживачів, віднесені законодавцем до компетенції як районних та обласних державних адміністрацій (п. 8 ст. 16 та п. 7 ст. 18 Закону "Про місцеві державні адміністрації"), так і виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. "б" п.п. 3 ст. 30 та п. "б" п.п. 2 ст. 28 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

П. 2 ст. 17 Закону "Про місцеві державні адміністрації" відносить до повноважень місцевої державної адміністрації забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів. Аналогічне повноваження сформульоване і для виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради (п.п. 2 п. "а" ст. 27 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

За допомогою словосполучень типу "незалежно від форми власності", "розташовані на відповідній території" тощо в законодавстві розширено перелік об'єктів, стосовно яких реалізуються права і обов'язки органів виконавчої влади.

Що ж до правового регулювання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та повноважень органів місцевого самоврядування районів і областей, то в цьому питанні можна виділити, зокрема, такі проблемні аспекти:

1. закріплюючи в законі за  місцевими державними адміністраціями  конкретний об'єм повноважень, законодавець  не в повній мірі взяв до  уваги конституційно визначені  завдання цих органів, на яких  по суті повинен базуватися  набір їх фактичних повноважень. Обсяг повноважень, закріплений у компетенції місцевих державних адміністрацій, є ширшим, ніж той, який є об'єктивно необхідним для виконання їх завдань. Велика кількість повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, не завжди спрямована на виконання конкретно визначених завдань їх діяльності. Це стосується майже всіх галузей суспільного життя, в яких ці органи виконавчої влади володіють владними повноваженнями.

2. Значна частина галузевих повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, є "виконавчими" повноваженнями районних та обласних рад. Наприклад, більшість повноважень у галузі соціально-економічного розвитку території, в галузі бюджету та фінансів, містобудування, деяка частина повноважень у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, транспорту і зв'язку та інші.

Але треба враховувати, що місцеві державні адміністрації при здійсненні значної кількості повноважень підконтрольні і підзвітні відповідним радам. Разом із цим, місцеві державні адміністрації повинні неупереджено забезпечувати реалізацію загальнодержавного інтересу.

3. Структурні підрозділи адміністрації  здійснюють власні повноваження  і повноваження, делеговані радою. В зв'язку зі складністю їх  розмежування виникає питання, стосовно якої частини компетенції повинен здійснюватися контроль вищими органами виконавчої влади, а якої — обласною радою? У практичній діяльності через відсутність чіткої межі між власними і делегованими повноваженнями місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів, останні звітують про здійснення всього обсягу своїх повноважень відповідним радам. Різниця між наведеними двома випадками полягає фактично тільки у формі здійснення. Якщо про виконання регіональних програм органи виконавчої влади "звітують", то про виконання державних програм і власних повноважень місцевих органів виконавчої влади "інформують" відповідні ради.

4. Повноваження районних та обласних  рад, передбачені Законом "Про  місцеве самоврядування в Україні", не є достатніми для здійснення завдань цих органів.

5. Більшість повноважень не конкретизовані  за змістом, а відсилають до  інших нормативно-правових актів: з питань земельних відносин, навколишнього природного середовища, власності, адміністративно-територіального устрою тощо.

6. Районні та обласні ради  не мають власних виконавчих  структур, що утруднює здійснення  управлінського впливу на відповідні  об'єкти.

Розмежування повноважень може здійснюватися не тільки на законодавчому рівні, а також у процесі права реалізації (судові, договірні способи тощо)

Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

 Голова місцевої державної  адміністрації діє самостійно  в межах своєї компетенції. Він  очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені повноваження, пов’язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

V. Особливості реалізації виконавчої  влади в м. Києві

 

«Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.». 14 Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут місцевих державних адміністрацій був запроваджений у 1992 р., коли Верховна Рада 5 березня 1992 р. прийняла закон про представника Президента, яким місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування, насамперед в особі представницьких органів. Це відокремлення було продиктовано необхідністю створення єдиної системи органів виконавчої влади на чолі з Президентом, а також — розмежування функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями, як органами держави, та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади.

У зв'язку з тим, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, Київська та Севастопольська міські держадміністрації підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів України, є підзвітними і підконтрольними Президентові України. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих держадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.

«Перший заступник   та  заступники  голови  Київської  міської державної  адміністрації,  повноваження  яких   стосуються   сфери виконавчої влади,  призначаються на посади та звільняються з посад Київським міським головою за погодженням відповідно з  Президентом України та Кабінетом Міністрів України.  Призначення та звільнення з   посад   заступників   голови   Київської   міської   державної адміністрації   з   питань   здійснення   самоврядних  повноважень.». 15

Київський міський голова погоджує з Київською міською радою. Здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі має визначатися окремими законами. Це пояснюється тим, що ці міста відповідно до ст. 133 Конституції мають спеціальний правовий статус. У них на відміну від інших міст України згідно зі ст. 118 Конституції функціонують відповідні державні адміністрації. Це, безумовно, впливає на специфіку місцевого самоврядування в них. На сьогодні поки що прийнято лише Закон «Про столицю України — місто-герой Київ».

Голова районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації може мати не більше одного першого і двох заступників.

__________

14) Конституція України. – ч. 1 ст. 118

15) ЗУ «Про столиця України – місто-герой Київ» - ст. 16

Так, у м. Києві виконавча влада здійснюється відповідно до пункту 2 розділу VII Конституції України „Прикінцеві положення” та Закону України „Про столицю України - місто-герой Київ”, у якому зазначено, що міська та районні в місті Києві ради вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Таким чином, підтверджується, що у місті Києві саме місцеві державні адміністрації є виконавчими органами

відповідних рад. Все вищевказане дає змогу стверджувати, що найпростіше здійснити реформування системи місцевих органів виконавчої влади саме в Києві, так як місцеві державні адміністрації фактично є виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Розпорядження Президента України від 18 травня 2000 р. № 821 «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій», в якому він наказує Кабінету Міністрів України : «затвердити… примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій та їх граничну чисельність».

Прямі та побіжні згадки про діяльність районних у місті Києві державних адміністрацій містяться також у декількох інших підзаконних нормативно–правових актах.

Створені ж вони були на базі Указу Президента України від 24 липня 1995 р. «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації». Як бачимо, цей указ був виданий до прийняття Конституції України і хоч у перехідних положеннях є норма, за якою Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечать їй, на нашу думку, правовий статус районних адміністрацій міст Києва та Севастополя мав би бути закріплений у спеціальних законах, які врегульовують «особливості» державного управління в містах Києві та Севастополі.

Враховуючи, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, ситуація з правовим підґрунтям існування та діяльності районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій є досить проблемною, оскільки базується на підзаконних нормативно–правових актах всупереч тій же Конституції.

До речі, закон, який регламентував би правовий статус органів влади у місті Севастополі, як нами вже було зазначено, дотепер відсутній, а прийнятий у 1999 р. Закон «Про столицю України   місто–герой Київ» не додав до цього питання більше ясності та правової підтримки. В тексті закону органи під назвою «районні у місті державні адміністрації» навіть не згадуються. Поряд з цим у перехідних положеннях закону маємо норму, за якою «міська та районні в місті Києві ради протягом місяця після набрання чинності цим Законом вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві».

Отже, за логікою випливає, що за своїм правовим статусом районні в місті Києві державні адміністрації не є структурним елементом виконавчої влади, а лише паралельно виконують її функції, при цьому структурно входячи до органів місцевого самоврядування як виконавчі органи.

Таке рішення законодавця, видається досить спірним, оскільки обумовлення особливостей певних адміністративно–територіальних одиниць (в даному випадку міст Києва та Севастополя) викликано необхідністю посиленого впливу з боку держави на процеси, які проходять у цих містах в усіх сферах суспільного життя, та постійного контролю за ними. Враховуючи функції, які покладаються на місто Київ як столицю України (створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв; вирішення питань щодо розміщення центральних органів, які утворюються Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також дипломатичних представництв тощо) видається нелогічним надання саме органам місцевого самоврядування первинного значення як провідним органам управління міст Києва та Севастополя. До того ж це зводить нанівець намагання закріпити «спеціальний правовий статус» міст всеукраїнського значення.