Реалізація виконавчої влади в адміністративно-територіальних одиницях

І. Вступ

 

Виконавча влада — це самостійна гілка державної влади, головне функціональне призначення якої полягає у виконанні законів і яка урівноважена з іншими гілками влади засобами парламентського, президентського та судового контролю. Свою владу держава здійснює через систему органів.

Орган держави (державний орган) - це організаційно і структурно- уособлена частина державного механізму, яка наділена в установленому Конституцією України порядку державно-владними повноваженнями, правовими і матеріально-фінансовими ресурсами для реалізації завдань і функцій державної влади.

«Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.».¹

Як і будь який орган державної влади, Кабінет Міністрів України має свою ієрархічну структуру, для реалізації своїх функцій. Це центральні підвідомчі органи виконавчої влади та територіальні органи виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади – це міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи виконавчої влади.

«Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.».² І відповідно другою ланкою виконавчої влади є територіальні органи виконавчої влади зосереджені на місцях у відповідності до поділу Конституцією України.

Органи виконавчої влади порівняно з іншими гілками влади відрізняються значною різноманітністю. За порядком діяльності вони поділяються на: колегіальні (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим) та єдиноначальні (міністерства, місцеві державні адміністрації). За характером компетенції — загальної (Кабінет Міністрів України), галузевої (Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство освіти і науки України) та міжгалузевої (спеціальної) компетенції (Міністерство фінансів України, Державна пенітенціарна служба України).

Державні органи виконавчої влади можуть формуватися тільки в порядку, що встановлений державою. Всупереч такому порядку органи з'явитися не можуть. Відступ від цього правила означав би порушення Конституції України: «Ніхто не може узурпувати державну владу.».³

__________

1. Конституція України. - ч. 1,3 ст. 113
2. Конституція України. - ч. 1 ст. 133
3. Конституція України. - ч. 3 ст. 5

Порядок утворення державного органу виконавчої влади має важливе значення для його конституційного статусу, оскільки визначає джерело і природу повноважень. Органи, що формуються безпосередньо українським народом, джерелом своїх повноважень мають його суверенну волю.

Кожний з органів виконавчої влади наділений відповідною компетенцією, до якої належать сукупність предметів їх відання і повноважень стосовно цих предметів відання. Державні органи виконавчої влади, виконуючи свої функції, одночасно беруть участь у реалізації різних функцій держави. Закріплюючи

призначення органу, його місце в державному механізмі, норми Конституції України значною мірою визначають й інші якісні характеристики державного органу виконавчої влади, і насамперед його компетенцію, організаційну структуру, принципи, на базі яких створюються ці органи. Важливою конституційною ознакою державного органу виконавчої влади є його компетенція. Конституція України виходить з того, що правовий статус органу має включати чітку, детальну регламентацію повноважень органів. Це досягається за рахунок наділення кожного державного органу відповідними правами, які, як правило, одночасно є для нього й обов'язками, встановленням сфери застосування цих прав (предметів відання) і територіальних меж їх використання. Компетенція, таким чином, є юридичним вираженням функцій органу виконавчої влади. Конституція, як правило, детально не регламентує компетенцію органів державної влади. Вона детально розкривається в чинному законодавстві.

У зв'язку з відсутністю законодавчого регулювання системи, статусу та повноважень центральних органів державної виконавчої влади, а також з метою поетапного здійснення адміністративної реформи в Україні Президент України видав Указ «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Відповідно до цього Указу систему центральних органів виконавчої влади України утворюють міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Правовий статус кожного міністерства, державного комітету та центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом визначається спеціальним законом України або (а на сьогодні — в переважній більшості випадків) положеннями, які затверджені указами Президента України.

Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. В Україні створені та функціонують такі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України, Державна судова адміністрація, Державна митна служба України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет ядерного регулювання України, Національна комісія регулювання електроенергетики України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України, Державний департамент України з питань виконання покарань, Фонд державного майна України, Служба безпеки України, Управління державної охорони України, Головне управління державної служби України, Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців та конверсії колишніх військових об'єктів, Державна служба експортного контролю України, Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ІІ. Загальний огляд джерел за темою курсової роботи

 

Зміст будь-якого поняття не можна розглядати у відриві від місця, яке займає поняття в науці. Тому, доцільно розпочати з визначення змісту основних понять даної теми. Існують різні думки, адже законодавство України не досконале, а отже наука теж постійно розвивається і змінюється.

Як вважав Коломоєць Т.О., термін «Виконавча влада» – це гілка державної влади, яка передбачає наявність особливих ланок державного апарату (органів державного управління загальної компетенції), які мають право безпосереднього управління державою, виконання законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих законодавчою владою. Тобто це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади. Але ототожнювати такі поняття як «виконавча влада» і «державне управління» не можна, оскільки сама по собі «влада» і «реалізація влади» явища не синонімічні. Поняття «державне управління» за сучасних умов слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча влада» або «державна виконавча діяльність». 4

Авер’янов В.Б. стверджував, що виконавча влада – полягає в тому, щоб саме у процесі її реалізації відбувалося реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку.

Щодо поділу виконавчої влади на рівні, то тут усі дослідники зійшлися в одну думку: що виконавча влада поділяється на три рівні:

• вищий рівень;
• центральний рівень;
• територіальний рівень;

Без виконавчої влади жодна держава не зможе реалізувати своїх повноважень. Виконавча гілка влади є, на мою думку, найважливішою, оскільки якщо б не було такої гілки, то не було б  і сенсу видавати законотворчі акти, чи судові акти, бо не було б кому їх реалізовавути в життя.

Дослідженнями виконавчої влади давно займаються такі відомі професори та доктори юридичних наук, як Коломоєць Т.О., Тодика Ю. М., Колпаков В.К., проте найбільше робіт присвятив цьому дослідженню Авер’янов В.Б..

Суспільна роль виконавчої влади серед гілок .державної влади визначається тим, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання й управління важливими процесами

__________

4) Адміністративне право України: Підручник: За заг. ред. д.ю.н., проф. Коломоєць Т.О. – 114 с.

суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави, яка найчастіше ідентифікується з поняттям "державне управління".

За роки незалежності України поки що не задалося побудувати функціонально достатню та структурно несуперечливу систему виконавчої влади. І це виявляється у недосконалості багатьох складових елементів механізму державного управління.

Подоланню багатьох недоліків у сфері виконавчої влади має сприяти здійснення адміністративної реформи, її метою є поетапне створення на наукових принципах ефективнішої і демократичнішої системи державного управління, яка має бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання були б адекватними фінансово-економічному стану держави. Дедалі стає все більш очевидним, що без повноцінної адміністративної реформи в Україні неможливі; системне і результативне проведення інших реформ, насамперед економічних і соціальних.

Тривалий час багато хто з вітчизняних дослідників доводив, що послідовне й глибоке реформування виконавчої влади, державного управління неможливе без наукової моделі, без певної наукової концепції. На сьогодні такса перешкоди в Україні немає, оскільки відповідна Концепція підготовлена створеною Президентом України у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. До речі, Концепція адміністративної реформи в Україні на час її офіційного визнання в 1998 р. була єдиною в країнах СНД. Отже, суттєвою особливістю адміністративної реформи в нашій країні є те, що з самого початку була зроблена спроба поставити її проведення на дійсно наукову основу.

Разом з тим варто нагадати, що на той час серйозних науково-правових напрацювань стосовно змісту, напрямів та шляхів реформування в адміністративній сфері практично не було. Адже в минулі роки юридична наука, за радянською традицією, обмежувалася формальним описуванням та компліментарним коментуванням подій, що відбувалися в державному апараті, особливо коли питання торкалися вищих ешелонів влади. Інакше кажучи, українська правова наука (як, втім, й інші суспільні науки) не була достатньо готова до методологічного обґрунтування глибоких сутнісних перетворень у системі виконавчої влади.

Та й нині, на жаль, наука поки що незадовільно виконує функцію об'єктивного і незалежного спостерігача й експерта стосовно процесів адміністративного реформування. Наприклад, ще й досі майже немає спеціальних наукових праць, присвячених критичному аналізу важливих аспектів Концепції адміністративної реформи та практики її впровадження. Як поодинокі винятки, що тільки підтверджують правило, можна навести науково-публіцистичну книгу Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід адміністративної реформи в Україні" (К, 2001. - 190 с.) та деякі розділи узагальнюючого видання Інституту держави і права ім. В.М-. Корецького НАН України "Державотворення і правотворення в Україні" (К., 2001. - 656 с.).

З огляду на незадовільний у цілому стан теоретичного супроводження адміністративної реформи потрібний постійний науковий моніторинг ходу, глибини і наслідків впровадження Концепції адміністративної реформи. Його основу має становити проведення системної науково-аналітичної оцінки того, що зроблено, і на цій підставі — виявлення обґрунтованості і корисності самих концептуальних ідей, мети і завдань. У тому числі важливою складовою сучасного наукового моніторингу стану реалізації згаданої Концепції слід вважати здійснення регулярного перегляду її змістовного наповнення та основних ідей і конкретних напрямів, шляхів і засобів їх впровадження з метою уточнення, а за необхідності — доповнення і навіть оновлення її положень. Адже за минулих майже чотири роки проведення адміністративної реформи відбулась досить значна, так би мовити, "експлуатація" творчого, ідейного потенціалу Концепції, і цей ресурс на сьогодні істотно вичерпався.

Як вирішальна проводиться теза про те, що, на противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право має розглядатися як засіб забезпечення належної реалізації та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері виконавчої влади. Доводиться, що в основу сучасного реформування українського адміністративного права має бути покладено передбачений Конституцією України принцип верховенства права, котрий означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави.

Мета "служіння" держави інтересам людини, хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала пануючою ані в свідомості державних службовців, ані в практичній діяльності органів виконавчої влади. Це дуже важке завдання, оскільки потребує якісно нового погляду на сутність та функціональну орієнтацію виконавчої влади.

Вирішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву, яке є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Але українське адміністративне право поки що не здатне достатньою мірою відповісти на цей "виклик часу". Важливо й те, що фактично роль цієї галузі права залишається істотно деформованою.

ІІІ. Реалізація виконавчої влада місцевими державними адміністраціями

 

Систему місцевих органів державної виконавчої влади складають: 1) обласні державні адміністрації; 2) Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; 3) районні державні адміністрації; 4) районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі; 5) територіальні органи міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом (управління, відділи).