Процессуальные проблемы применения административного задержания в административном праве

Таким образом, при принятии решения о задержании сотруднику полиции необходимо определить, по какому основанию задерживается лицо, и в соответствии с этим применять норму уголовно-процессуального, административного, уголовно-исполнительного и иного законодательства, предусматривающего применение данной меры государственного принуждения.

2.2. Сроки административного задержания. Основания и порядок изменения и отмены меры административного пресечения в виде административного задержания

Сроком признается определенный отрезок (промежуток) времени. В юридической  теории под сроком понимается один из видов юридических фактов - событие, поэтому наступление или истечение  установленного срока влечет за собой  определенные юридические последствия.

До введения в действие Федерального закона N 409-ФЗ порядок  исчисления сроков в административном производстве установлен не был, хотя в других процессуальных Кодексах (ГПК, УПК и АПК) процессуальным срокам были посвящены целые главы. Теперь данная особенность КоАП РФ устранена путем введения в него ст. 4.8. В соответствии с этой статьей сроки, предусмотренные КоАП РФ, исчисляются часами, сутками, днями, месяцами, годами.

Каждый из названных периодов используется в административном производстве. К примеру, часами исчисляется срок административного задержания (ст. 27.5), сутками - наказание в виде административного приостановления деятельности (ст. 3.12), днями - срок направления копии постановления по делу об административном правонарушении (ст. 29.11), месяцами - срок проведения административного расследования (ст. 28.7), годами - срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6).

Срок административного задержания не должен превышать три часа. Но есть два исключения из этого правила. Первое - лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ и порядок пребывания на территории РФ, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. По этому исключению вопросов нет - оно необходимо. Второе исключение - лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест.

Итак, административное задержание до 48 часов применяется:

а) в исключительных случаях;

б) в строго указанных законом  целях (перечень исчерпывающий);

в) только за те административные правонарушения, за которые в качестве наказания может быть применен административный арест.

Часть 3 ст. 27.5 КоАП РФ определяет, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов.

Конституционный Суд РФ в  Постановлении от 16 июня 2009 г. N 9-П²¹ указал, что задержание на срок не более 48 часов может применяться лишь в случае, если есть достаточные основания полагать его и необходимым для обеспечения производства по конкретному делу об АП, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного ареста.

При этом срок административного  задержания лица исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола в соответствии со ст. 27.2 КоАП, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления (ч. 4 ст. 27.5 КоАП).

С момента задержания у  лица появляется ряд прав, характеризующих  его особый правовой статус. Большинство  из этих прав являются конституционными и гарантируются каждому. Часть 5 ст. 14 Закона еще раз указывает, что задержанное лицо вправе пользоваться услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания (аналогичные права закреплены ч. 2 ст. 26 Конституции РФ, ч. 2 ст. 48 Конституции РФ).

Впервые в российском законодательстве в ч. 7 ст. 14 Закона закреплено право задержанного лица на один телефонный разговор. Цель - предоставить возможность задержанному лицу уведомить близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения.

К близким родственникам  в контексте данной нормы следует  отнести супругу, супруга, родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и родных сестер, дедушку, бабушку, внуков; к близким лицам - иных, за исключением близких родственников  и родственников, лиц, состоящих в свойстве с задержанным, а также лиц, жизнь, здоровье и благополучие которых дороги ему в силу сложившихся личных отношений²².

Следует особо подчеркнуть, что законодатель предусмотрел право  именно на один телефонный разговор, а  не на один звонок. То есть сотрудник полиции при неудачных попытках звонков обязан будет предоставлять задержанному лицу возможность очередного звонка до удачного соединения и сообщения необходимой информации²³.

Реализация данного права  должна быть предоставлена задержанному лицу в кратчайший срок, но не позднее  трех часов с момента задержания.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»²⁴ прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

При освобождении задержанного лица изъятые у него деньги, ценные бумаги, ценные вещи, личные вещи и документы возвращаются ему, что фиксируется в акте об их изъятии и удостоверяется подписью освобождаемого.

Отмена и изменение  мер административного пресечения должны происходить своевременно. Это означает, что необходимо безотлагательно отменять и изменять меры пресечения в нужный, обусловливаемый обстоятельствами дела момент. Подобная необходимость основана на требовании быстроты и оперативности административного процесса.

Быстрота имеет отношение  не только к раскрытию правонарушений и установлению истины, но и к  обеспечению правильного применения закона. Поэтому выступает как  коренное условие построения и проведения всей процессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях. Суть ее - максимально быстрое в пределах возможного осуществление административно-процессуальной деятельности при неуклонном соблюдении всех принципов и правил административного процесса.

Требование своевременности  отмены и изменения мер административного пресечения вытекает также из положений ряда нормативно-правовых актов. Как требование, базирующееся на правовых нормах и подлежащее исполнению, своевременность является составным элементом принципа верховенства закона.

3. Процессуальные проблемы применения административного задержания в административном праве

Законодательство о задержании по подозрению в совершении правонарушения и практика его применения заключают в себе многолетнюю острейшую проблему²⁵.

Основания для нарушения  прав личности при осуществлении  административного задержания были заложены законодателем в блоке статей (27.3 - 27.5 КоАП России), в которых он регламентировал порядок применения административного задержания. Статьи 27.4 и 27.5 КоАП России в отдельных пунктах нуждаются в дополнении и уточнении.

Неудачно, по нашему мнению, сформулировано словосочетание в первом пункте ст. 27.3 Кодекса, определяющее, что административное задержание «...может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административных правонарушениях, исполнения постановления по делу об административных правонарушениях». Достаточно сравнить его с основаниями задержания подозреваемых в совершении преступлений, где все изложено предельно четко и ясно. Выражение в «исключительных случаях», по нашему мнению, никакой смысловой нагрузки не несет. Ведь выражение «исключительный случай» обозначает «являющийся исключением, не распространяющийся на всех» или «небывалый, необыкновенный»²⁶, а между тем ежегодно этой административно-процессуальной мере у нас в стране подвергаются примерно 1,5 - 2 млн. человек²⁷. И потом с точки зрения элементарной логики следовало бы ожидать от законодателя хоть какого-то перечня этих исключительных случаев.

Должностным лицам, которые  применяют эту меру обеспечения  производства по делам об административных правонарушениях, приходится принимать решение об этом на свой страх и риск. И при этом у них отсутствует какая-либо возможность уяснить: произведено административное задержание в «исключительном случае» или нет.

Как показало ознакомление с практикой привлечения к административной ответственности в ОВД г. Москвы, Московской и Нижегородской областей, во многих случаях должностными лицами этих ОВД (в основном это участковые уполномоченные милиции) административное задержание осуществлялось без особой необходимости. Естественно, это дает основания сомневаться в законности применения данной административно-процессуальной меры. Интерактивный опрос участковых уполномоченных милиции (всего 304 человека) показал: они запомнили и уяснили себе о применении административного задержания лишь то, что его срок не должен превышать трех часов. Все остальные нюансы осуществления этой административно-процессуальной меры для них, как, впрочем, и для их руководителей, остались невыясненными.

Нет ответов и на следующие  вопросы:

1) по каким критериям  и кто должен определять, когда  административное задержание необходимо осуществлять «в исключительных случаях» и когда их нет;

2) если будет доказано, что физическое лицо подвергли  временному лишению свободы не  «в исключительном случае», будет ли считаться правомерным само привлечение его к административной ответственности?

Следует признать, что ни на один из этих вопросов нет ответов  ни в самом Кодексе РФ об административных правонарушениях, ни в многочисленных комментариях к нему, ни в иных научных исследованиях, посвященных вопросам административно-юрисдикционной деятельности.

Также трудно, по нашему мнению, осмыслить связь между необходимостью осуществить трехчасовое административное задержание и исполнением вынесенного постановления по делу об административном правонарушении. Ведь по общему правилу в соответствии со ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:

1) после того, как истечет срок, установленный для обжалования по делу об административном правонарушении, в том случае когда постановление не было лицом обжаловано или опротестовано;

2) после того, как истечет срок, установленный для обжалования решения по протесту, жалобе, если данное решение не было опротестовано или обжаловано, кроме случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;

3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по протесту, жалобе, кроме случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.

Законодатель в данном случае не выполнил первое и элементарное требование к нормативно-правовому  акту, которое, по словам А.П. Коренева, заключается в том, чтобы «...акт был понятен, чтобы так или иначе при решении вопроса доходчивости содержания статей закона исходили из того, для кого он пишется и кем он будет применяться»²⁸.

В п. 1 ч. 1 ст. 27.3 Кодекса имеется  пробел, который также может привести к необоснованному административному задержанию. Речь идет о ситуации, когда сотрудникам полиции дано право проводить административное задержание при выявлении любого административного правонарушения в случае обращения к ним должностных лиц государственных органов, которые уполномочены составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Законодатель не оговорил форму и содержание этого обращения. Если исполнять данное положение, то сотрудник полиции обязан при обращении (в том числе и устном) к нему любого иного должностного лица доставлять в отдел и помещать на три часа гражданина, совершившего любое административное правонарушение, не вдаваясь в сущность совершенного им и не интересуясь мотивами применения этой меры.

Не исключено, что в одном из этих случаев при рассмотрении жалобы судья или вышестоящее должностное лицо признает данное административное задержание незаконным. У должностного лица органа внутренних дел (полиции) могут потребовать возмещения вреда в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, например, если эта просьба высказана: в устной форме, а то «иное должностное лицо» отказалось от своего обращения или не имело полномочий составлять протоколы по данному правонарушению.

Часть 1 ст. 27.3 КоАП РФ содержит запутанное и невнятное определение сущности и мотивов административного задержания и нуждается в уточнении, которые позволили бы устранить проблемы, имеющие место при осуществлении административного задержания сотрудниками полиции и усовершенствовать правовое регулирование процедуры задержания.

Об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно  уведомляются военная комендатура или воинская часть, в которой военнослужащий проходит военную службу (военные сборы), а об административном задержании иного лица, указанного в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, - орган или учреждение, в котором задержанный проходит службу (ч. 4.1 ст. 27.3 КоАП РФ).

Закон о полиции, не предусматривая задержание военнослужащих, совершивших административные правонарушения, противоречит КоАП РФ. Статья 27.3 КоАП РФ допускает административное задержание военнослужащих уполномоченными на то должностными лицами, в том числе и должностными лицами полиции.