Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора)

Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской  деятельности 
при проведении государственного контроля (надзора)

Судья Арбитражного суда Ростовской области Г.Б.Казаченко и помощник судьи Е.В.Самойленко предлагают ознакомиться с выводами проведенного ими анализа судебной практики применения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц - индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Анализ судебной практики показал значительное количество случаев  нарушения требований Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"* (далее - Закон).

_______________

* Российская газета. 2001. 11 авг.

В условиях развития сферы  государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности актуальными являются вопросы защиты прав хозяйствующих субъектов при  осуществлении государственного контроля. Такие положения содержатся в  названном Законе.

Из статьи 1 Закона следует, что он подлежит применению при наличии хотя бы одного из следующих трех обстоятельств: 1) необходимости взаимодействия органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; 2) возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по предоставлению информации органам государственного контроля (надзора); 3) возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по исполнению требований органов государственного контроля (надзора).

Из сферы применения Закона исключены мероприятия, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также мероприятия, проводимые органами государственного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по инициативе самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Так, действие Закона не распространяется на проведение камеральных проверок государственных органов (т.е. проверок без выезда на предприятие).

Более того, из сферы применения Закона исключены отношения, связанные  с проведением некоторых видов  государственного контроля (надзора). Причиной такого изъятия являются существенные отличия в их целях, предметах, и используемых методах контроля.

Так, в пункте 3 ст.1 Закона перечислено 16 видов государственного контроля (надзора), в отношении которых Закон не подлежит применению: налоговый, валютный, транспортный, лицензионный, бюджетный контроль, а также контроль безопасности при использовании атомной энергии и др.

Проведение указанных  видов контроля регулируется специальным  законодательством, которое также  содержит нормы, направленные на ограничение  вмешательства соответствующих  контрольных органов в деятельность хозяйствующих субъектов. Например, при осуществлении налогового контроля важное значение имеют положения статьи 89 НК РФ. Так, выездная налоговая проверка может проводиться только на основании решения руководителя налогового органа или его заместителя. Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период. Выездная проверка не может продолжаться более двух месяцев.

Анализ судебной практики показывает, что довольно часто в  удовлетворении требований предпринимателей суд отказывает по причине невозможности применения Закона в отношении проверок, проводимых контролирующими органами.

Так, в арбитражный суд  обратился индивидуальный предприниматель  с заявлением о признании постановления налогового органа о привлечении к административной ответственности по статье 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовых машин незаконным. Заявитель ссылался на то, что налоговым органом в нарушение Закона N 134-ФЗ проверка была проведена при отсутствии распоряжения руководителя.

Исследовав представленные в материалах дела документы, суд  пришел к выводу об отсутствии оснований  для удовлетворения требований. Решение  оставлено без изменения судом кассационной инстанции ввиду следующего.

Согласно статье 2 Закона N 134-ФЗ под государственным контролем понимается проведение проверки выполнения хозяйствующим субъектом обязательных требований к товарам, работам, услугам, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Государственный контроль за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт включает контроль за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения, а также контроль полноты учета выручки.

Указанный контроль, как указал суд, не включает в себя мероприятия  по проверке соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями  обязательных требований к товарам (работам, услугам), что не соответствует понятию "государственного контроля", используемого в Законе N 134-ФЗ*.

_______________

* Постановление ФАС Уральского  округа от 4 декабря 2002 года по  делу N Ф 09-2511/02 АК; ФАС Северо-Кавказского  округа от 29 апреля 2003 года по  делу N Ф08-1374/2003.

Судебная практика показала, что анализируемый закон не подлежит применению и к государственному контролю, проводимому налоговыми органами за соблюдением законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23 июня 2004 года N Ф 08-2723/2004).

Следует обратить внимание на то, что "государственный контроль", при проведении которого может быть применим Закон N 134-ФЗ, должен носить административно-правовой характер.

Закон N 134-ФЗ исключил из сферы своего применения государственный контроль, связанный с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.

Так, в арбитражный суд  Ростовской области обратился индивидуальный предприниматель с заявлением о признании незаконными действий сотрудников ГУВД Ростовской области, выразившихся в проведении проверки деятельности предпринимателя и опечатывании занимаемого им производственного помещения. Решением суда первой инстанции действия сотрудников ГУВД Ростовской области по проведению проверки и опечатыванию помещений признаны незаконными.

Постановлением апелляционной  инстанции решение отменено, производство по делу прекращено. Судебный акт мотивирован  неподведомственностью дела арбитражному суду.

Предприниматель обжаловал  постановление апелляционной инстанции  в суд кассационной инстанции.

Суд кассационной инстанции постановление суда апелляционной  инстанции оставил без изменения, указав: "Из материалов дела следует, что действия сотрудников милиции по осмотру территории предпринимателя и опечатыванию производственных помещений осуществлялись в соответствии с положениями статей 13, 15 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности". Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий предусмотрены статьей 7 Федерального закона N 144-ФЗ. Статья 5 Федерального закона N 144-ФЗ устанавливает, что лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или суд. С учетом того, что к оперативно-розыскным мероприятиям Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора") неприменим и учитывая неподведомственность дела арбитражному суду, апелляционная инстанция правомерно прекратила производство по делу"*.

________________

* Постановление ФАС Северо-Кавказского  округа от 21 марта 2005 года N Ф 08-942/2005. Аналогичная позиция установлена по делу N Ф 08-891/04. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 марта 2004 года.

Следует признать, что Закон  носит прогрессивный характер и  в целях защиты прав предпринимателей направлен на установление императивных требований при проведении государственного контроля.

Анализ положений Закона позволяет сделать вывод, что  большая часть его положений посвящена порядку проведения государственного контроля, правам и обязанностям контролирующих органов и хозяйствующих субъектов в отношении которых проводятся проверки.

Статья 13 Закона называет следующие права предпринимателей: право присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки и заносить результаты проверки в журнал учета мероприятий по контролю; право получать информацию, представление которой предусмотрено нормативными актами; право знакомиться с результатами мероприятий по контролю; право обжаловать действия (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора); право требовать возмещения убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора). Однако Закон не предусмотрел возможность признания результатов проверки недействительными.

Новеллами Закона являются установление презумпции добросовестности лица, в  отношении которого проводятся контрольные  мероприятия; установление принципа бесплатности проведения контроля.

В Законе жестко закреплены обязанности контролирующих органов: осуществлять проверки на законных основаниях, на основании распоряжения руководителя контролирующего органа и в сроки, установленные законодательством; проводить плановые проверки в присутствии работников проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оформлять результаты проверки в письменном виде ( актом установленного образца)

В то же время собственно защите прав хозяйствующих субъектов  в Законе отведены всего лишь две статьи - 15 и 16. Видимо, авторы анализируемого Закона решили, что, упорядочив систему органов государственного контроля, их функции, компетенцию, а также порядок и способы контрольных мероприятий, они защитят права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Несмотря на то, что Законом предусмотрен ряд гарантий для предпринимателей при проведении государственного контроля, на практике все же допускаются значительные нарушения прав хозяйствующих субъектов.

Большая часть таких нарушений  связана с несоблюдением порядка  проведения государственного контроля и сроков его проведения.

В арбитражный суд Воронежской  области обратился индивидуальный предприниматель с заявлением о  признании незаконным постановления государственного учреждения "Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора" и отмене этого акта. Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены ввиду нарушения порядка проведения мероприятий по контролю. Заявитель зарегистрировался в качестве  субъекта малого предпринимательства 20 февраля 2003 года, а плановая проверка его деятельности была проведена уже через один год и два месяца - 24 апреля 2004 года. Тем самым были нарушены требования статьи 7 Федерального закона N 134-ФЗ, в соответствии с которой в отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента государственной регистрации.

Решение суда апелляционной  и кассационной инстанциями оставлено  в силе*.

________________

* См. постановление ФАС  Волго-Вятского округа от 18 января 2006 года N А 79-5983/2005. Решением арбитражного суда Чувашской республики требование индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий должностных лиц Министерства экономического развития и торговли РФ оставлено без удовлетворения ввиду недоказанности факта совершения проверки (так, в журнале учета мероприятий по контролю предпринимателем сделана запись о проведении проверки, однако подпись проверяющего в журнале отсутствует) и нарушений прав и законных интересов предпринимателя.

Нарушение сроков проведения плановых мероприятий установлено  и по делу, рассмотренному арбитражным  судом Ростовской области (N А53-35044/2005). По данному делу обжаловалось распоряжение главы Администрации Красносулинского района Ростовской области "О создании рабочей группы по исполнению мероприятий в части соблюдения правил торговли на территории центрального рынка района", предусматривающее положение о том, что проверки предпринимателей контролирующими органами - ОВД, Роспотребнадзором, отделом по координации работы промышленности, торговли, общественного питания при Администрации района - проводятся еженедельно. Заявление в интересах предприятия торговли - Центрального рынка - подано в арбитражный суд заместителем прокурора Ростовской области в связи с тем, что указанное распоряжение создает значительные административные барьеры в сфере торговли для субъектов предпринимательской деятельности. Оспариваемое распоряжение, являющееся нормативным правовым актом, признано недействующим ввиду нарушения требований статьи 7 Закона N 134-ФЗ. В соответствии с названной статьей плановое мероприятие по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) может быть проведено не более чем один раз в два года, а в отношении субъекта малого предпринимательства - не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации. В отношении Центрального рынка в период с 11 августа 2005 года по 16 декабря 2005 года проверки проводились еженедельно (их осуществляли муниципальное учреждение "Служба заказчика", отделом по координации работы промышленности, торговли, общественного питания, совместно с ОВД и Роспотребнадзором), что подтверждено предписаниями за подписью председателя административной комиссии при администрации Красносулинского района. Более того, по данному делу установлено превышение администрацией района своих полномочий, поскольку из ст.15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не вытекает право органа местного самоуправления устанавливать иные требования к организации и проведению мероприятий по контролю хозяйствующих субъектов, кроме тех, которые установлены законом*.