Проблемы государственного управления водными ресурсами

Водно-экологическая обстановка в отдельных регионах и по России в целом не только отражает результаты хозяйственной деятельности, но и влияет на развитие социально-экономических систем. Поэтому обоснование целей управления относится к компетенции представительных органов власти с обязательным привлечением природоохранных и водохозяйственных организаций. Классификация водно-экологического состояния немыслима без параллельного осуществления другого этапа управления - эколого-экономического прогнозирования социально-экономического развития регионов, технически осуществимых и экономически обоснованных перспективных технологий водопользования и водоотведения, адаптационных возможностей водных экосистем и темпов их деградации при планируемых антропогенных нагрузках.

Центральным этапом управления водными ресурсами является составление планов по комплексному развитию водохозяйственных систем и охране вод. Комплексный план как бы "цементирует" в единое целое все этапы принятия управленческих решений. Результаты планирования могут служить, в свою очередь, основой для пересмотра использованных нормативов, а анализ плановых мероприятий позволяет рассчитать средства и сформировать механизмы экономического стимулирования водохозяйственной и водоохранной деятельности.

Разработанные планы мероприятий служат базой для выявления потребностей в материальных, финансовых и трудовых ресурсах. В 1980-е-90-е гг. результаты плановых расчетов применялись и для обосновании цены воды, т.е. через затраты на водообеспечение и ожидаемые доходы от использования воды определялись ставки платежей за водопользование. В рыночных условиях альтернативой данному затратному подходу является принцип ценообразования на воду, исходя из условия равновесия между спросом и предложением.

Водохозяйственное планирование в масштабе крупных регионов или речных бассейнов подразумевает высокую степень агрегирования информации.

Как при административных, так и при рыночных методах управления экономикой невозможно учесть все разнообразие конкретных условий водопользования, водоотведения, технических условий и технологических процессов очистки сточных вод и т.п. Поэтому необходимо ориентироваться на некоторые укрупненные нормативы водопользования. При обосновании нормативов сталкиваются противоречивые ведомственные и водоохранные интересы и чрезвычайно возрастет роль независимых экспертных комиссий.

Одним из средств стимулирования предприятий к максимальному улучшению технологий водопользования могут быть штрафные санкции за превышение установленных лимитов на использование воды или сбросов ЗВ.

Процедура определения размеров штрафных санкций за превышение лимитов непроста, поскольку экологические последствия для водного объекта (разные для забора воды и сброса загрязнений) существенно нелинейно зависят от степени превышения лимитов. Кроме того, для сбросов, например, вполне реальна ситуация, когда (при наличии у предприятий накопителей-отстойников) водопользователям выгоднее изредка проводить мощные залповые выбросы с выплатой соответствующих штрафов, чем осуществлять полноценные водоочистные мероприятия. Следовательно, величину штрафов надо задавать как некоторую выпуклую функцию от степени нарушения условий водопользования.

 

1.4. Комплексные проблемы  управления водными ресурсами 

 

Для совершенствования системы управления требуют незамедлительного решения накопленные за многие годы водохозяйственные проблемы. Этот комплекс проблем включает4:

1. углубление тенденций  расточительного водопользования, так как за два последних  десятилетия не произошло существенного  изменения показателей водоемкости  в отраслях российской экономики  по сравнению с развитыми странами;

2. современное состояние  качества воды водных источников  и систем централизованного водоснабжения  не гарантирует соответствия  подаваемой населению воды санитарно-гигиеническим  требованиям. Каждый второй россиянин  вынужден пользоваться питьевой  водой, не отвечающей этим требованиям;

3. значительный рост в  последние годы материального  ущерба от вредного воздействия  вод вследствие паводков, наводнений, переработки берегов водных объектов, подтопления территорий подземными  водами, заболачивания и засоления  земель, водной эрозии;

4. существенное снижение  инвестирования водного хозяйства  как следствие рыночных преобразований  в стране. Свертывание инвестирования  водного хозяйства привело к  старению основных водохозяйственных  фондов и отсутствию даже простого  воспроизводства его основного  капитала.

Обострению означенных проблем в большой мере способствуют диспропорции отношений собственности на водный фонд и водохозяйственный комплекс России в результате преобразований института собственности. Водный фонд почти на 100% сохранил свой правовой статус как государственная (федеральная и субъектов Федерации) собственность, а водохозяйственный комплекс в результате разгосударствления и приватизации принял разнообразные формы собственности в отраслевой его принадлежности. Эти институциональные преобразования в период рыночных реформ коренным образом повлияли на уровень управляемости процессом использования водного фонда. Прежняя централизованная государственная система управления этим процессом практически демонтирована, а формирование новой, адаптированной к создавшемуся институту собственности на водохозяйственный комплекс в условиях рыночной экономики, до настоящего времени не завершено.

Комплекс определяющих развитие водного хозяйства условий, а также совокупность водохозяйственных мероприятий и требующих решения взаимосвязанных проблем, представленный на рисунке, включает:

- оценку состояния водопользования  по широкому кругу вопросов, характеризующих  запасы и состояние водных  ресурсов, антропогенную нагрузку на водные объекты, природно-климатические условия и инженерно- технические мероприятия;

- совершенствование структуры  управления водным хозяйством, усиление  экологической составляющей в  законах и нормативных документах  с целью установления баланса  интересов водопользователей и  требований охраны природы.

 

Располагаемые водные ресурсы характеризуются количеством и качеством взаимосвязанных поверхностных и подземных вод. Природно-климатические

условия, прежде всего, ландшафт и атмосферные процессы, определяют особенности гидрологического цикла, который участвует в формировании водных ресурсов. Инженерно- технические мероприятия обеспечивают в случае необходимости перераспределение водных ресурсов, в частности, за счет их регулирования водохранилищами, охрану вод, в том числе снижение сбросов загрязняющих веществ от точечных источников и мероприятия на водосборных площадях, а также на защиту территорий от вредного воздействия вод.

Организационная структура управления водными ресурсами. Структура управления водными ресурсами в России сложна и “аморфна”. При реорганизация структур управления водными ресурсами приходится рассматривать и решать такие вопросы, как структуризация управляющих органов, т.е. четкое разграничение ролей, прав и обязанностей организаций, а

также разделение сфер компетенции между ними; выработка законодательной базы; разработка и реализация экономических механизмов и методов экономического стимулирования рационального водопользования.

Через федеральные органы управления водными ресурсами идет основная часть финансовых потоков, они имеют территориальные подразделения на уровне субъектов Федерации и муниципальном, которые также обладают значительными возможностями по реализации функций управления. Однако эффективное управление водопользованием возможно лишь на бассейновом уровне и практически осуществляется бассейновыми водными управлениями (БВУ). Права и обязанности территориальных и бассейновых подразделений водного хозяйства оговариваются в настоящее время в бассейновых соглашениях. Однако они нуждаются в подтверждении их законодательными актами, которые закрепили бы основы организации водного хозяйства и системы обустройства водных объектов.

Необходимо смыкание законодательных актов с долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными планами восстановления и охраны водных ресурсов. Это достижимо только при условии, что формулировке соответствующих законов будут предшествовать профессиональные комплексные исследования, проводимые широким кругом специалистов.

Причины, осложняющие процесс совершенствования структуры управления водопользованием в современных условиях:

− законодательная база не только недостаточно разработана, но и в ряде аспектов внутренне противоречива;

− несопоставимы уровни экономического развития регионов и субъектов РФ;

− федеральный бюджет нестабилен, а бюджеты многих субъектов РФ и муниципальных образований остаются дефицитными;

− система управления водным хозяйством почти непрерывно реформируется, что сопровождается изъятием материальной базы и средств;

− сохраняется спад ряда отраслей производства, в том числе и отраслей, обеспечивающих выпуск оборудования, необходимого для проведения водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

− наблюдается физический износ и аварийное состояние многих гидротехнических сооружений, систем водоснабжения, канализации, коллекторных и дренажных сетей и пр.;

− низкий жизненный уровень населения препятствует интенсивной поддержке на местах мероприятий экологического характера;

− в целом по стране экологическая культура населения и управленцев в частности остается на низком уровне;

− в неудовлетворительном состоянии находится система мониторинга водных объектов.

 

Принципы совершенствования структуры управления водными ресурсами. Управление развитием водного хозяйства страны осуществляется на трех уровнях:

- федеральном, субъектов  Федерации и муниципальном. Главный  недостаток

существующей системы управления — ее излишняя централизация. Верхние

звенья управления оказываются нагруженными многими мелкими деталями принятия решений, а нижние звенья при сохранении современной схемы принятия решений не располагают полномочиями для осуществления ряда присущих им функций и возможностью проводить многие водохозяйственные мероприятия.

Так, администрации районов полностью владеют информацией о водохозяйственной обстановке на местах и в состоянии осуществлять необходимые мероприятия в масштабе соотнесенных им водохозяйственным

участкам, на малых реках и иных водных объектах на своей территории, опираясь на силы подведомственных им предприятий (локальных объектов). Именно на муниципальном уровне управления можно проследить все детали принятия водохозяйственных решений вплоть до локальных участков речной сети. Однако существующая схема инвестирования в водном хозяйстве и иерархия принятия решений не предусматривают подобные функции на муниципальном уровне, и практически все детали управления вплоть до малых рек и локальных участков рассматриваются на уровне субъектов Федерации. Передача соответствующих функций на муниципальный уровень повысила бы эффективность водохозяйственной деятельности в целом. Управление государственным (федеральным и субъектов Федерации)

водным фондом возложено на Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР, Росводресурсы). На уровне речных бассейнов деятельность этой организации ориентирована на обеспечение эффективного распоряжения государственной собственностью на водные объекты, достижение устойчивого водопользования на региональном уровне и реализации процесса восстановления и охраны водных ресурсов на долгосрочную перспективу.

Федеральные округа объединяют субъекты РФ, выполняя, в основном, общегосударственные контрольные функции. Разрешение спорных коллизий в области водопользования на уровне входящих в округ субъектов Федерации не входит в функции организационных структур окружного уровня. Добавление на уровень округов арбитражных функций позволило бы упростить поиск компромиссных решений. С другой стороны, существуют экономические районы, которые не представляют собой самостоятельные административные единицы. Однако они давно сложились как целостные образования за счет сильных внутренних производственно- экономических связей. Именно в рамках экономических районов легче всего осуществить переход к экономическим методам управления водопользованием и обеспечить поиск эффективных водохозяйственных компромиссов для соответствующих субъектов РФ.

 

Список использованной литературы

 

1.   Водная стратегия РФ на период до 2020года, НИА – Природа, М- 2009, 39с.

2. Голуб А.А., Струкова  Е.Б. Социально-экономические основы экологической политики // Экономика и мат. методы. 1991. Т. 27. Вып. 3. С. 510 – 521

3. Рикун АД.,Черняев A.M., Ширяк  И.М. Методы математического моделирования  в оптимизации водохозяйственных  систем промышленных регионов. М.: Наука, 1991. 160 с.

4. Пряжинская В.Г., Левит-Гуревич  Л.К., Ярошевский Д.М. О методологической  поддержке схем комплексного  использования и охраны водных  объектов. // Материалы Х1 Международного  симпозиума «Чистая вода России», 18-20 мая 2011г., г.Екатеринбург. С. 101- 107.

5. Данилов-Данильян,.Пряжинская  В.Г. Водные ресурсы России: состояние  и качество. //В мон. Водные ресурсы  и качество вод: состояние и  проблемы управления.- М.: РАСХН, 2010.- С. 13- 35.

6. Ушаков Е.П. Рентные отношения  водопользования в России М.: Наука, 2008. – 303 с

1 Водная стратегия РФ на период до 2020года, НИА – Природа, М- 2009, 39с.

2 Голуб А.А., Струкова Е.Б. Социально-экономические основы экологической политики // Экономика и мат. методы. 1991. Т. 27. Вып. 3. С. 510 – 521

3 Рикун АД.,Черняев A.M., Ширяк И.М. Методы математического моделирования в оптимизации водохозяйственных систем промышленных регионов. М.: Наука, 1991. 160 с.