Предмет, метод и система административного права

3. К предмету административного  права относятся и отношения,  связанные с рассмотрением жалоб  граждан во внесудебном порядке  (административных жалоб). Государственные  и муниципальные органы, предприятия  и учреждения, суды, органы прокуратуры  и иные субъекты, работающие с  административными жалобами, вступают  в административно-правовые отношения  с их авторами и между собой.

Подводя итог сказанному выше, можно  сделать такой вывод: предметом  административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.

Вопрос о предмете отрасли права  важен для любой юридической  науки. Но особенно в настоящее время  он актуален для административного  права. Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового  метода регулирования со всеми вытекающими  из этого последствиями.

Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государственной  администрации на общественные отношения.

Если рассматривать предмет  отрасли с точки зрения его  объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных образованиях действует муниципальная организация.

Известно, что многие государственные  предприятия были приватизированы  и стали частными. Ими руководит  частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций  этих предприятий были предметом  административного права (планирование, фондирование и др.), то сейчас это  предмет гражданского и трудового  права.

Сужение предмета административного  права происходит и за счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства  в деятельность всех предприятий  и учреждений: государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих  общественных отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским  правом.

2 вопрос. История развития российской науки административного права

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, такие, как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба. Поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов, были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни.

Н. Рождественский в 1840 г. издал большой  труд «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», который был подготовлен под  явным воздействием идей Р. фон Моля.

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу  под названием «Вступительные понятия  в учение о благоустройстве и  благочинии государственном», в которой  попытался критически проанализировать уже сделанное в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим условиям.

Аналогично странам Западной Европы наука российского административного  права развивалась как наука  полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука  изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских  законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права  среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического.

Что касается определения науки  о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок. Определение науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина «полицейская деятельность», под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая  в наблюдении за предприятиями частных  лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определение  науки полицейского права мы находим  у И. Т. Тарасова, который относил  к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука  исследует правоотношения, возникающие  из государственной деятельности, а  также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве.

Одним их важнейших источников науки  полицейского права в России являлась практика формирования и деятельности полицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и общеадминистративные полномочия. В общую компетенцию российской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за противопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за Ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укрепление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительство и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики.

Таким образом, как в Российской империи, так и в западноевропейских странах под термином «полиция»  в XVIII в. понимали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного  порядка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а  также осуществление функций  так называемого «внутреннего управления».

Российское полицейское право  как учебный курс на рубеже XIX—XX вв. включал следующие составные  части:

понятие и содержание науки полицейского права; источники действующего полицейского законодательства; меры полицейского принуждения;

деятельность полиции безопасности (в области предупреждения и пресечения преступлений; наблюдения за печатью; предупреждения и пресечения опасностей, не зависящих от человека; реализации строительной полиции и т. д.);

деятельность полиции благосостояния (в области образования; обеспечения  материального благосостояния; содействия развитию сельского хозяйства и  торговой промышленности).

Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком  смысле, представляло собой учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права.

Материальная, или Особенная, часть  науки административного права  — это нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и  средства их осуществления. Сюда входили  учения:

о полиции безопасности;

о народном здоровье;

о духовном развитии;

об экономическом благосостоянии.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права  стала формироваться по мере возникновения  «советского» государственного управления и административного права как  отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова.

В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в которой автор выделил четыре этапа развития административного права.

1. Первый период (примерно до  середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией  сословий, гражданских и военных  чинов, национализацией большой  части национального хозяйства,  уничтожением частной собственности  на землю, монополизацией банков. В этот период государственная  власть была чрезвычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже  в армии, когда вся власть  в армии была передана солдатским  Советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии  была ликвидирована и введена,  как и прежде, система назначений  командиров.

2. Второй период (середина 1918 —  начало 1921 г.) — эпоха так называемого  военного коммунизма, когда важнейшие  отрасли экономики были сосредоточены  (централизированы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли в преддверии новой экономической политики. Таким образом, характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.

3. С введением новой экономической  политики в начале 1921 г. были  декларированы новые принципы  организации управления. Государство  хотело руководить лишь важнейшими  отраслями промышленности. Остальное  планировалось предоставить в  частные руки и развивать на  условиях частной инициативы. Поэтому  объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты своих чиновников.

Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, которая  имела большие полномочия в сфере  надзора за законностью совершения управленческих действий, а также  вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали из пользования  землей. В этот период, который продлился  до конца 1928 г., было сделано много  попыток кодифицировать административное право. Однако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не завершились успехом.

4. С первыми пятилетками (с  1 октября 1928 г.) начался четвертый  период развития советского административного  права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся  стремительным оттеснением частного  хозяйства и его заменой государственным  хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за  собой и соответствующие изменения  в советском законодательстве. Можно  здесь вспомнить о введении  паспортов.

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции  СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему  органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в  истории развития науки права  стало Совещание по вопросам науки  советского государства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права  было определено как обладающая определенными  признаками система норм. На совещании  было решено восстановить науку административного  права. Отмечалось, что роль административного  права возрастает в силу большой  значимости государственного управления и необходимости разработки следующих  вопросов: определение предмета и  содержания науки советского административного  права, а также полномочий органов  государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено  преподавание административного права. В юридических журналах вновь  появились статьи, посвященные проблемам  этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».