Предмет, метод и система административного права России

Конкретно-социологический  метод включает такие приемы, как  личное наблюдение за деятельностью  субъектов административного права, собеседование, анкетирование, интервьюирование. Ценность метода заключается в непосредственном, прямом получении информации о состоянии системы государственного управления. Речь идет о своеобразном канале «обратной» связи между практикой и теорией. Теоретические конструкции, рекомендации проверяются в деятельном, динамическом состоянии. Здесь следует учи-

 

тывать не только адекватность информации объективной действительности, но и качество обработки (накопления, систематизации) полученного материала.

Совокупность административно-правовых норм, образующих отрасль права - это сложная система, которая включает в себя элементы различной степени сложности (подотрасли, институты, нормы). Использование данного метода позволяет установить связи между нормами внутри административно-правовых институтов, нормами различных институтов административного права, а также с нормами других институтов российского права.

Правовой эксперимент  предполагает апробацию нормативно-правовых новелл управленческой деятельности в  ограниченном масштабе. Целью является определение эффективности вводимых новшеств, оперативная их коррекция. Качественное использование правового эксперимента позволяет избежать существенных материальных, физических, организационных и других издержек.

Правовое прогнозирование  помогает выдвинуть предположения  относительно развития управленческих отношений. Это позволяет дать своевременные рекомендации, в первую очередь, законодателю, который с учетом происходящих процессов должен оперативно изменить существующее административно-правовое законодательство в целях повышения эффективности регулирования управленческих отношений.

Перечень методов науки  административного права может  быть продолжен, но даже названные вызывают к жизни проблему выбора конкретного метода или их совокупности. Выбор метода зависит от той задачи, которую должен решить исследователь. При этом следует помнить, что каждый метод позволяет познать лишь отдельные стороны объекта. Совокупность приемов, средств исследования конкретного объекта получили название методики. Метод находит свою конкретизацию в методике, которая является его количественной дозой.¹⁶

 

Система административного  права.

Административное право, как и любая отрасль российского  права, имеет свое внутреннее строение, т.е. систему - совокупность составляющих ее подотраслей и правовых институтов, которые объединяют в себе все действующие административно-правовые нормы. Следует различать систему административного права и систему административного законодательства. Эти правовые явления соотносятся как содержание и форма. Совокупность административно-правовых норм находит свою объективизацию в комплексе административно-правовых актов, т.е. в системе законодательства. При этом первоосновой системы административного права выступает правовая норма, а системы законодательства - статья административно-правового акта. Административное право и административное законодательство неразрывно связаны, логика их взаимодействия направлена на совершенствование действующего механизма административно-правового регулирования.¹⁷

Административное право как совокупность правовых норм - одна из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому систематизация норм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, имеет еще большее значение.

Систематизация норм административного права может быть проведена по различным основаниям. При этом должны соблюдаться два требования: во-первых, систематизация должна исходить из объективного наличия и объективной дифференциации норм; во-вторых, она должна приносить определенную пользу науке и практике.¹⁸

Нормы, объединяемые административным правом, следует разделять, прежде всего, по признаку возможных масштабов  применения. По этому основанию все нормы административного права принято делить на две группы:

1) нормы, действующие в масштабе, пределах всей сферы отношений, регулируемых административным правом, т.е. в масштабе всего предме

 

та административного  права. Эти нормы составляют «Общую часть» административного права (субъекты административного права, их полномочия, ответственность и т.д.);

2) нормы, масштабы, применения которых не выходят за пределы отрасли управления или нескольких отраслей, например, Положение о министерстве, определяющее организацию и деятельность соответствующей отрасли управления, нормы о хозяйственной и производственной деятельности, регулирующие отношения в группе отраслей входящих в национальное хозяйство и производство. Эти нормы составляют «Особенную часть» административного права.

Далее, в системе норм административного права выделяют «Специальную часть», включая в нее нормы об охране порядка и безопасности.

Независимо от деления  норм административного права по масштабам их действия они могут  быть классифицированы по признаку родства. В этом случае нормы административного  права делятся на правовые институты: институт государственной службы, институт муниципального управления и муниципальной службы, институт административной ответственности, институт охраны собственности административно-правовыми средствами, институт охраны государственной границы и др. При этом некоторые институты, например, охраны собственности административно-правовыми средствами, объединяют нормы как Общей, так и Особенной частей административного права.

Некоторые правовые институты  находят свое воплощение в специальных кодексах - Кодексе об административных правонарушениях, Таможенном кодексе и др.

В системе норм административного  права проводится еще одна дифференциация, а именно: разделение норм на нормы административно-материальные и нормы административно-процессуальные.

Систематизация норм административного права по указанным  основаниям имеет существенное теоретическое, практическое и познавательное значение. Нормы Особенной и Специальной частей не должны противоре

 

чить нормам части  Общей, а в случае такого противоречия действуют нормы Общей части. На основе данной классификации строится наука административного права и изучение курса.

Некоторые ученые, к числу которых относятся А.П. Коренев, В.М. Манохин и другие, предлагают группировать нормы административного права по трем частям: Общей, Особенной и Специальной.¹⁹ По мнению ученого Теплухина В.В. такой подход видится возможным, но не бесспорным, так как в этом случае существенно обедняется теория административного права.

Управленческие отношения, которые являются предметом административного права, достаточно разнообразны, что лишает смысловой нагрузки деление отрасли права на части независимо от их количества. Однако это не исключает деления административного права на части в учебных целях.

С учетом вышеизложенного, по мнению Теплухина В.В, наиболее целесообразно нормы административного права объединить в следующие правовые институты:

- принципы государственного управления, управленческой деятельности;

- административно-правовой статус граждан (физических лиц);

- административно-правовой статус органов исполнительной власти;

- административно-правовой статус общественных объединений и иных организаций;

- государственная служба (служебное право);

- формы государственного управления и административно-правовые акты;

- административно-правовые режимы;

- методы государственного управления (в том числе - административное принуждение);

- административный процесс;

 

 

- административно-правовые основы управления в сфере экономики (хозяйственной деятельности);

- административно-правовые основы управления в административно-политической сфере;

- административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере;

- обеспечение законности в управлении.

Предложенная институционная система административного права  отвечает состоянию действующего административно-правового законодательства. Вместе с тем, система административного права производна от предмета его регулирования и может изменяться. Существуют предпосылки трансформирования административного процесса в самостоятельную процессуальную отрасль российского права. Совершенно очевидно, что уже сегодня административно-процессуальным нормам «тесно» в отрасли административного права.²⁰

Институт государственной  службы, носящий комплексный характер, с учетом его количественного  и качественного наполнения, в большей мере тяготеет к тому, чтобы получить статус подотрасли. Институт методов государственного управления претерпевает коренные преобразования. Это связано с изменением концепции государственного управления, механизма властного воздействия, применяемого при этом инструментария. Нормы административной ответственности в своей совокупности образуют сложную систему, которая в ближайшей перспективе также может оформиться в правовой институт. Примером этого может служить проведенная в середине 80-х годов систематизация административно-правовых норм в части установления ответственности за административные правонарушения (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях).

 

 

 

Источники административного  права.

При характеристике источников административного права необходимо определить следующее:

- понятие источника административного права;

- виды и формы источников;

К источникам административного  права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например, Кодекс об административных правонарушениях или положение о конкретном министерстве. В последнем определяется компетенция данного органа по руководству отраслью (сферой) управления. Не относятся к источникам административного права правовые акты ненормативного характера.²¹

Правовой действительности известны следующие формы-источники  права: правовой обычай, административно-судебный прецедент, правовая доктрина, договор  нормативного содержания, нормативно-правовой акт, акт референдума.²²

Основным источником административного права является нормативный акт, который служит своеобразным резервуаром правовых норм. Доминирование нормативного правового акта связано с принадлежностью российского права к романо-германской правовой семье. Нормативный акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти. В юридической энциклопедии нормативный акт определяется как «официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом; устанавливает, изменяет или отменяет нормы права».

Особенности предмета административно-правового  регулирования (обширность, многообразие отношений) порождают большое число  нормативных актов. Вследствие этого необходима их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм.

 

 

Правовые свойства нормативных  правовых актов неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. В числе источников административного права выделяются следующие нормативные акты: законы, указы, постановления Правительства и другие акты управления.

Законы среди всех источников административного права  обладают высшими юридическими свойствами. Они регулируют наиболее общие и в то же время самые значительные управленческие и иные, относящиеся к предмету административного права отношения, определяют направление и основное содержание работы многих органов государства на продолжительный период. Законы принимаются законодательными органами власти Российской Федерации и ее субъектов.

Различаются законы:

- Основной Закон (Конституция) РФ;

- федеральные конституционные законы (например, о Правительстве РФ);

- федеральные законы (например, о военном положении, о чрезвычайном положении);

- законы Российской Федерации (например, об основах муниципальной службы);

- основные законы (конституции, уставы) субъектов РФ;

- законы субъектов РФ.

Форма источников административного  права не зависит от их юридических свойств. Формы источников определяются исключительно структурой нормативного акта и особенностями входящих в него норм, т.е. их технико-юридическими качествами. С этих позиций основными источниками административного права являются: положения, уставы, кодексы, инструкции, правила, акты, не имеющие названных форм.²³

 

 

Положение как источник административного права - самая распространенная и многочисленная форма нормативных актов. Тем не менее, их следует разделить всего на два вида, с условными теоретическими названиями: положения предметные и положения органические.

Положения органические закрепляют компетенцию одного органа государственного управления или группы таких органов, например, положения о министерствах, комитетах и других органах, а также их структурных подразделениях. При разработке таких положений за исходный момент принимается орган и определяется его компетенция по всем (что наиболее желательно) или основным вопросам.

В положениях предметных регулируются определенные комплексы  отношений, например, положения о лицензировании различных видов деятельности (по эксплуатации электрических и тепловых сетей, хранению, переработке и реализации нефти и газа и т.д.).

При разработке предметных положений за основу принимается  не орган, а комплекс отношений, предмет регулирования во всем его объеме, а на основе этого уже устанавливается, на какие органы возлагается осуществление тех или иных функций, соответствующих прав и обязанностей.