Предмет и система административного права

Признаки системы административного права:

• обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;

• представляет собой объективное правовое явление;

• характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;

• включает определенные элементы;

• изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования (управленческих отношений).

Необходимо уметь различать систему административного права и систему административного законодательства. Они совпадают по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям, по целевой ориентации. Система законодательства представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь зеркалом науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Следует отметить, правовые нормы часто живут дольше тех государств, в рамках которых они появились. Истории известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным элементам. Во Франции, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Германия также удерживала привычные административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.

Итак, система административного права это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. То есть система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

3. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Ими являются методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное.

Метод правового регулирования в большинстве случаев выступает в качестве определяющего критерия при выявлении и разграничении правовых отраслей. Это связано с тем, что по предмету отрасли права, т.е. по кругу регулируемых общественных отношений, они нередко оказываются связанными, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях, поэтому определение метода правового регулирования общественных отношений является немаловажным.

В юридической науке проблема методов правового регулирования является дискуссионной. Предполагается, что до настоящего времени имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция».26

Каждая отрасль российского права применяет в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Необходимо определить содержание этих средств правового регулирования общественных отношений.

Предписания это возложение на лиц прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты это возложение на лиц прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Вышеизложенные правовые средства используются с учетом особенностей предмета отрасли административного права.

Для механизма административно-правового регулирования наиболее характерными являются предписания (включая запреты), т.е. правовые средства распорядительного типа. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Дозволения обязаны подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такие полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Административно-правовое регулирование и его механизм это ничто иное как форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая – управляемого (объект управления). Такие отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).27

Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т.е. здесь преобладает императивный метод (метод властных предписаний).

Следствием этого является то, что административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Из этого следует, что волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объяснить это можно, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

Также считаю необходимым отметить, что в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).28

Административно-правовое регулирование исходит из присутствия официальной государственной инстанции, уполномоченной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

Тем не менее, властность и односторонность, как особо существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на диспозитивных началах, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора вариантов поведения в рамках закона. Поэтому следует согласиться с мнением Б.Н. Габричидзе, что «разрешительный метод является достаточно перспективным».29

Из этого следует, что главной сущностью методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений способна быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это – «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это – «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).30

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).

4. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Источник административного права - это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм реально пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием.31

В юридическом смысле фактически источниками административного права признаются нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, регулирующие отношения, составляющие предмет данной отрасли права. 32 Все, кто занимался исследованием пришли к выводу, проблемы источников административного права выделяют очень важную особенность - многочисленность и разрозненность нормативно-правового материала который содержит административно-правовые нормы. Если источники других отраслей российского законодательства группируются и их можно перечислить в рамках учебного курса, то система административно-правовых актов остается загадкой не только для студентов, для ученых-правоведов, поскольку объема одного учебного пособия или монографии не хватит для того, чтобы можно было перечислить названия всех источников норм административного права Российской Федерации.

 Как правило, отрасль права  имеет один основной кодифицированный  источник норм отрасли и группу сопутствующих источников федерального и регионального уровня, уточняющих отдельные декларативные или другие общие положения кодексов. Так происходит в ситуации с нормами гражданского, уголовного, трудового права. Конституционное право опирается на Конституцию РФ, как на своего рода кодекс конституционных норм. Административное право включает в свою системуисточников около десятка кодексов. Особенная часть настоящего курса административного права направлена на освещение норм лишь федерального уровня правового регулирования, и в ней удалось проанализировать лишь часть норм административного права, закрепленных в федеральных законах (в том числе в кодексах), но не больше. Подзаконные нормативно-правовые акты составляют в данном случае "подводную часть айсберга" источников отрасли.33

 Многообразие источников отрасли находят подтверждение в частности тем, что утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 Классификатор правовых актов в своем составе содержит четкое разделение лишь на четыре основные отрасли права: конституционное (конституционный строй), гражданское, трудовое и уголовное.34 Отдельно выделяются также международные нормативно-правовые акты. Все остальные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, поделены по позициям в классификаторе в зависимости от сферы регулирования того или иного нормативно-правового акта, и это в большей части сферы действия административного права.

 Следует отметить обстоятельство, что поделенных по сферам действия, нормативно-правовых актов, значительно больше, чем вместе взятых всех остальных. Следовательно, существуют источники и других отраслей права (земельного, аграрного, экологического, таможенного, предпринимательского, финансового и др.). Однако, практически все вышеперечисленные отрасли права являются комплексными и содержат в своей системе нормы административного права, даже если это просто нормы об административной ответственности.

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей")35.

Причиной такого разнообразия источников отрасли служит разносторонний характер метода правового регулирования и многогранность его предмета. Государственно-управленческое действует практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а не оставляющий выбора характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования.