Правовой статус участников производства по делам об административном правонарушении

О том, в каком качестве выступают судьи, рассматривая дела об административных правонарушениях в юридической литературе, высказываются разные суждения. По мнению некоторых авторов, независимо от процессуальной формы рассмотрения дел об административных правонарушениях (внесудебной или судебной), рассмотрение основано исключительно на административно-процессуальных нормах. И отношения между правонарушителем и судьей считаются административно-процессуальными, регулируемыми на основе норм административного права, содержащихся в КоАП России. Деятельность судьи по рассмотрению таких дел приравнивается к аналогичной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, то есть к исполнительно-распорядительной деятельности.

Близкую к вышеизложенной позицию занимает В.Д. Сорокин. Суд, по его мнению, не являясь органом государственного управления в узком смысле слова, выполняет определенную роль в сфере управления, которая состоит в осуществлении функции проверки правильности актов соответствующих органов государственного управления, в частности, по привлечению граждан к административной ответственности.

Другие авторы, не согласные с этим, утверждают, что органы суда имеют специфическое назначение - осуществление правосудия, поэтому их функции не могут иметь управленческого характера. По их мнению, налицо все принципы правосудия: независимость судьи, подчинение его только закону, равенство граждан и должностных лиц, привлекаемых к ответственности, открытое разбирательство дел путем рассмотрения и разрешения их в судебных заседаниях.

Некоторые авторы, исходя из законодательных норм о суде как органе правосудия, высказывают мнение, что судами осуществляется не исполнительно-распорядительная деятельность, а деятельность по отправлению правосудия, которая не может быть содержанием административного процесса .

Многие ученые в свое время называли рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях новой формой (ветвью) осуществления правосудия.

По мнению А.П. Шергина, деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях не может быть отнесена ни к правосудию, ни к упомянутой «новой ветви». Следует согласиться с мнением А.П. Мишкиниса, который говорит о том, что «нельзя признать деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях исполнительно-распорядительной деятельностью».

Ст. 118 Конституции России устанавливает, что административное судопроизводство является составной частью судебной власти, правосудия. Это деятельность судов в процессуальной форме правосудия. Административный процесс, даже если его понимать узко, как административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую в административно-процессуальной форме, это деятельность субъектов государственной исполнительной власти, административная деятельность. Что же касается административной юстиции, то в нашей стране это правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, то есть как гражданское судопроизводство. Административное судопроизводство как отрасль правосудия начала развиваться в России во второй половине XX века. Процесс этот эволюционный и идет он пока недостаточно последовательно.

Место судьи в производстве по делам об административных правонарушениях можно кратко определить так: это орган правосудия, осуществляющий по определенным категориям дел функции административной юрисдикции. Особенность административно-процессуального статуса судьи проявляется в том, что судья вправе назначать наиболее строгие административные наказания (ст. 3.6-3.11 КоАП России).

Исходя из вышесказанного, участниками производства по делам об административных правонарушениях, на наш взгляд, являются субъекты, в установленном законом порядке и форме осуществляющие определенные процессуальные функции в производстве по делу об административном правонарушении, конкретное содержание которых зависит от выполняемых ими задач в данном производстве.

1.3 Понятие и правовая природа участника производства

по делам об административных правонарушениях

Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов.

Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальный - участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях11. В общей теории права до недавнего времени было распространено мнение, что все субъекты права делятся на две группы: граждане и организации. Критерий их деления представляется вполне обоснованным, но названия обеих групп - неудачны, так как они неточно отражают круг субъектов правоотношений, не учитывают их многообразия. Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Ц.А. Ямпольская выделила три основные группы субъектов административного права: «1. Органы государства и их агенты. 2. Общественные организации и их органы. 3. Граждане СССР»12. Более развернутый перечень дает Г.И. Петров. «Субъектами административного права, - пишет он, - являются: 1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата; 4) органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, их внутренние части; 5) организации общественного содействия государственному управлению; 6) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав»13.

Относительно данной классификации Д.Н. Бахрах отмечает, что «все субъекты объединены автором в две большие группы: лица и законные организации. Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации»14. В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе.

Д.Н. Бахрах подчеркивает, что «субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает».

Н.И. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны, а М.Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов15. Таким образом, в отечественной юридической науке превалирует точка зрения, что понятие «субъект права» нужно трактовать следующим образом: это реальный (а не абстрактный) носитель субъективного права (равно и обязанности). В этой связи правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях получает свое выражение в действующем законодательстве. Посредством правового положения осуществляются взаимоотношения между участниками производства по делам об административных правонарушениях и государством. Перед рассмотрением понятия и правовой природы участника производства по делам об административных правонарушениях необходимо определить, что вкладывается в такие ключевые категории, как «правовое положение» и «правовой статус»16. Следует согласиться с мнением ряда авторов, высказывающих сомнение в практической целесообразности разграничения (пусть даже условного) указанных терминов17. В связи с этим их вполне возможно считать тождественными, поскольку этимологически и по существу они совпадают.

В юридической литературе многие авторы различают общий, специальный и индивидуальный правовые статусы. В реальной жизни они не выступают самостоятельно, находясь в неразрывной взаимосвязи и взаимодействии. Общий правовой статус человека (гражданина) отражает наиболее важные связи государства и общества с одной стороны и граждан - с другой. Данное понятие включает только то, что присуще всем гражданам, оставляя за рамками индивидуальное, частное, характеризующее отдельных лиц или группы. Однако характеристика правового положения участника производства по делу об административном правонарушении не исчерпывается общим статусом человека (гражданина). Разнообразие общественных отношений порождает для члена общества, гражданина, государства различные правовые состояния, специальные и индивидуальные правовые статусы. Их наличие не колеблет положения о едином, неделимом и одинаковом для всех граждан общем статусе. Наоборот, дифференциация правового положения отдельных групп людей и как результат - образование специальных статусов - вполне оправдывается идеями социальной справедливости, которая связана с необходимостью возможно более точно определить вклад гражданина в общественную систему, индивидуализировать его статус, учесть условия и особенности его деятельности. Поэтому образование специальных статусов является результатом правового регулирования тех или иных общественных отношений, которые учитывают наличие социальных, естественных и других различий между людьми, объективно детерминирующих особенности их правового положения. В результате учета этих особенностей специальный статус характеризуется меньшей, чем общий, степенью всеобщности, так как он распространяется только на определенную группу лиц, объединенных по какому-либо признаку, в нашем случае - по месту и роли в производстве по делу об административном правонарушении . Правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях существует на основе норм материального права, составляя специальный правовой статус. Правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях является своеобразной трансформацией общего правового статуса лица, последовавшей в результате возбуждения дела об административном правонарушении, или в результате получения соответствующим лицом физического, имущественного или морального вреда и, следовательно, появления у потерпевшего комплекса специфических взаимных обязанностей и прав с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и государством .

Следует отметить, что правовое положение является категорией комплексной и в широком смысле охватывает такие стороны состояния лица, как гражданство, правосубъектность, а также гарантии и условия, без существования которых невозможна практическая реализация участниками производства по делам об административных правонарушениях своих юридических прав и обязанностей.

Однако определяющими (центральными) в правовом положении (статусе) являются юридические права, юридические обязанности, а также юридическая ответственность субъекта, то есть структурные элементы, составляющие основное содержание рассматриваемого явления в узком (собственном) смысле. Дополнение общего правового положения (статуса) выражается в приобретении каждым из участников производства по делу об административном правонарушении прав и обязанностей, не являющихся общими для всех субъектов права. Их можно определить как специфические. Совокупность специфических прав, обязанностей, принадлежащих участникам производства по делам об административных правонарушениях, имеет важное значение для характеристики их правового статуса и является его необходимой составной частью (компонентом). 

Наряду с существующей общей обязанностью, у участников производства по делам об административных правонарушениях возникает имеющая материальную природу обязанность подвергнуться процессуальной процедуре, то есть выступать субъектом процессуальных отношений. Это подчеркивает, что материальные и процессуальные правоотношения хотя и являются относительно самостоятельными явлениями, но в сфере юридической ответственности тесно взаимосвязаны и не могут существовать друг без друга. Как субъекты правоотношения, участники производства по делам об административных правонарушениях имеют как обязанности, так и права. 

Связь прав и обязанностей, как категорию философскую, охарактеризовал М.С. Строгович: «Связь прав и обязанностей сложна, многопланова и многогранна. Эта связь выражается в том, что одному и тому же лицу принадлежат и права, и обязанности. Поэтому задача состоит в том, чтобы охранять, гарантировать права данного лица и вместе с тем требовать от него выполнения своих обязанностей». 

Нельзя согласиться с мнением некоторых авторов о том, что участники правоотношений имеют либо только права, либо только обязанности18. В противном случае придется признать, что у одних субъектов есть только права, у других - только обязанности, а это напрямую ведет к отрицанию существования такого важного правового института, как правовой статус субъекта. При отрицании существования правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях не представляется возможным вести речь о законном разрешении возникшего юридического дела.

В частности, если лицо получило физический, имущественный или моральный вред, государство вправе и обязано не только обеспечить соблюдение его прав, но и потребовать от него соблюдения обязанностей, но только на основании, предусмотренном законом и с учетом его правового положения. Иногда возникает проблема с установлением личности потерпевшего, не желающего привлекать к ответственности лицо, в отношении которого имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении19.

Как справедливо подмечено, неурегулированным на законодательном уровне остается вопрос о возможности проверки, в необходимых случаях, документов, удостоверяющих личность, у очевидцев правонарушений. Следует отметить, что конкретные права участника производства по делу об административном правонарушении должна соответствовать основным конституционным нормам и международным пактам о правах человека, что следует понимать как единство целей конституционных и других прав человека. Поэтому реализация субъективных прав потерпевшим должна осуществляться в тех границах, которые указаны в законе, и теми средствами, которые допускаются законом. 

Участники производства по делам об административных правонарушениях наделяются государством «способностью быть носителями юридических прав и обязанностей. Отсюда понятие правосубъектности, которое включает такие свойства субъекта, как правоспособность и дееспособность». 

Общая правоспособность лица «возникает в момент его рождения и прекращается смертью» (ч. 2 ст. 17 ГК РФ). Отраслевая правоспособность, означающая способность быть тем или иным участником административного правоотношения, является производной от общей правоспособности. И здесь, если буквально толковать закон, надо признать, что отраслевая правоспособность, выражающаяся в возможности быть участником производства по делам об административных правонарушениях, принадлежит не любому лицу. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ст. 2.3 КоАП РФ). Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители (ст. 25.3 КоАП РФ). В случаях, предусмотренных КоАП РФ, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо (ст. 27.5 КоАП РФ). Потерпевшим может быть любой человек, вне зависимости от возраста, состояния здоровья, возможности осуществления прав и обязанностей, жизнеспособности и всех иных качеств. Отраслевая правоспособность реализуется через наличие у потерпевшего дееспособности, то есть способности лица своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их. Возможность быть потерпевшим принадлежит абсолютно любому лицу. Возникновение дееспособности в первую очередь связывается с возрастом. В соответствии с ч. 1 ст. 21 ГК РФ дееспособность в полном объеме наступает по достижении лицом восемнадцатилетнего возраста. Предполагается, что при достижении именно этого возраста у лица формируется способность понимать значение своих действий, управлять ими и предвидеть их последствия, то есть лицо должно обладать вменяемостью. В административном праве понятие вменяемости выводится из понятия невменяемости, сформулированного в ст. 2.8 КоАП РФ. Такая ситуация традиционна для отечественного законодательства. Например, УК РФ также дает определение невменяемости (ст. 21), а теория уголовного права - определение вменяемости.