Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации

Сравнивая задачи Счетной палаты по ранее действующему закону и новому, стоит отметить, что теперь смена задач Счетной палаты привела к смене ее функций, полномочий и в целом правового статуса. Ранее главной задачей было установить как тратятся бюджетные деньги, не нарушается ли при этом закон, то теперь аудиторам предстоит анализировать обоснованность выделенных средств на те или иные госпрограммы, предоставления льгот и кредитов, эффективность трат, и даже бороться с коррупцией.⁷

1.2. Правовое регулирование деятельности Счетной палаты РФ

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля).

Все источники  правового регулирования можно  разделить на несколько уровней.

Первым в  иерархии источников правового регулирования  деятельности Счетной палаты является Конституция Российской Федерации, которая закладывает основу данного правового регулирования. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы. Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма, который сформулирован в п.1 ст.1 Конституции РФ, устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 п. 1 Конституции РФ российское государство признается социальным государством. В вязи с чем, политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельность гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18). Статьей 13 Конституции РФ признает в российском государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность. Вторая группа принципов закладывает основы и ценности экономики, финансовой системы российского общества, социальной сферы и тем самым определяет основы организации и деятельности Счетной палаты. Часть 5 статьи 101 Конституции РФ заложено, что состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом.

Вторым уровнем  в иерархии источников правового  регулирования деятельности Счетной  палаты предлагаем считать общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

Прежде всего, в соответствии с нормой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры России являются составной  частью ее правовой системы. Там же предусмотрено, что в случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»⁸, а) под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; б) к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; в) под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; г) содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Согласно положениям Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» понятием международный договор России охватываются: а) международные договоры России, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); б) международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); в) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).

Третьим блоком источников правового регулирования деятельности Счетной палата предлагаем считать федеральные законы. Первым среди таких законов является Федеральный закон «О Счетной палате» от 05 апреля 2013 года №41-ФЗ. Данным законом уточняются, в т.ч. более подробно регламентируются и многие другие аспекты деятельности этого высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), в частности функции и полномочия, структура, в т.ч. порядок назначения, права и обязанности Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя, методы осуществления деятельности Счетной палаты РФ, назначение и порядок направления Счетной палатой РФ уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, организация деятельности Счетной палаты РФ (в частности, отдельными статьями регулируются статус и порядок утверждения стандартов Счетной палаты, обязательное государственное страхование ее сотрудников), материальное обеспечение Счетной палаты РФ (в частности, более подробно определяется материальное обеспечение ее сотрудников, в т.ч. размеры окладов инспекторов Счетной палаты). Определен и конкретный срок, которым определяется опыт работы кандидата на должность аудитора Счетной палаты РФ в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции - он должен составлять не менее пяти лет.

В тоже время деятельность Счетной палаты регулируется отдельными федеральными законами, затрагивающими вопросы внешнего государственного аудита (контроля) в РФ. Например, некоторые внешнего государственного аудита (контроля) в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах. Отдельные вопросы внешнего государственного аудита (контроля) регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁹, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹⁰, Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре РФ»¹¹ и других.

Четвертый уровень правового  регулирования занимают подзаконные акты – указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Так, в норме 9 федерального закона «О Счетной палате РФ» прямо предусмотрено издание Правительством РФ нормативного правового акта, определяющего сроки введения и формы финансовой отчетности, представляемой в Счетную палату федеральными органами исполнительной власти, а также организациями. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируется целый ряд вопросов, связанных с определением правового статуса должностных лиц и сотрудников аппарата Счетной палаты.

Издание Президентом  РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено  частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер. Следует отметить, что федеральный закон «О Счетной палате РФ» норм, прямо предусматривающих издание Президентом РФ указов по вопросам развития Счетной палаты, не содержит.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и  во исполнение Конституции РФ, федеральных  законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной  статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.

Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 07 мая 2013 года) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Следует отметить, что ряд вопросов деятельности Счетной  палаты, а именно - вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел определяются - согласно норме ст. 32 федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» регулируются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.

Также необходимо упомянуть об имеющих значение для правовой регламентации деятельности Счетной палаты соглашениях, заключаемых Счетной палатой со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, а также с органами государственной власти России, иными государственными органами, организациями. Так, существует Лимская декларация руководящих принципов контроля разработанная Международной организацией высших органов финансового контроля (ИТОСАИ), которая была опубликована в октябре 1977 года на X Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля в Лиме (Перу).¹² В 1995 году Счетная палата  России вошла в состав Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и, следовательно, с этого времени стала руководствоваться Лимской конвенцией.

Уместно заметить, что Лимская декларация ИНТОСАИ, положения которой приведены  при рассмотрении норм указанного Закона, не является ни международным договором России, ни юридически обязательной для России. Тем не менее, положения Лимской декларации ИНТОСАИ имеют важное значение, по крайне мере, по той причине, что установленные данным документом международные принципы организации внешнего государственного финансового контроля учитываются федеральным законодателем при издании актов, регулирующих деятельность Счетной палаты.

1.3. Состав и структура Счетной палаты РФ

Норма ч. 5 ст. 101 Конституции РФ прямо предусматривает, что определение состава Счетной  палаты является одним из элементов  предмета ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». При этом основы такого регулирования заложены непосредственно в Конституции РФ, именно в ее нормах названы основные должности данного органа - Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты, а также определены полномочия палат Федерального Собрания РФ по назначению их на должности и освобождению от должности. Согласно п. «и», ч.1, ст.102 Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. В соответствии с п. «г» ч.1, ст.103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Эти конституционные  положения воспроизведены и детализированы в нормах главы 2 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В частности, уточнено, что Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются на должность по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Совет Федерации и Государственная Дума назначают на должность по 6 аудиторов Счетной палаты. Соответственно, должности «Председатель Счетной палаты», «заместитель Председателя Счетной палаты» и «аудитор Счетной палаты» являются государственными должностями России, установленными непосредственно Конституцией РФ. Эти должности указаны и в Сводном перечне наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 «О государственных должностях Российской Федерации».¹³

Председатель  Счетной палаты назначается на должность  Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд. Данное правило о том, что одно и тоже лицо не может замещать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд является, безусловно, новеллой, по сравнению с ранее действующим законом.