Понятие организационной структуры местной администрации

 

4. Подходы к формированию организационной структуры

местной администрации

 

 Организационная структура  местной администрации как исполнительно-распорядительного  органа строится на принципах  единоначалия и иерархической  подчиненности. Процесс формирования  организационной структуры местной  администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

 Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей ("дерева целей") и задач конкретного муниципального образования является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе "дерева целей" требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций. (11. – С 79).

 Таким образом, при системно-целевом  подходе создаются реальные условия  для индивидуализации процесса  формирования организационной структуры  применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

  Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

- не упустить из виду ни  одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

- выявить и увязать применительно  к этим задачам систему функций, прав и ответственности по  вертикали управления;

- исследовать и организационно  оформить связи и отношения  по горизонтали управления, т.е. по  осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

- обеспечить органическое сочетание  вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных  условий соотношение централизации  и децентрализации в принятии решений.

 При построении организационной  структуры на основе "дерева  целей" важно дать качественную  и количественную характеристику  целей и задач. Качественная служит  обоснованием для выделения функций  управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

 Распределение задач между  подразделениями местной администрации  может осуществляться по нескольким  признакам:

- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями  и стадиями управленческой деятельности  и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое, информационное обеспечение и т.д.;

- по территориальному признаку (для муниципальных образований  сельских районов и для крупных  городов, а после вступления в  силу Федерального закона 2003 года - только для крупных городов).

 

5. Практика построения организационных структур

местных администраций

 

  В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

- глава администрации;

- его заместители по сферам  муниципальной деятельности, среди  которых могут быть один или  два первых заместителя;

- структурные подразделения различных  типов, которые могут находиться  в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

- коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации, экономический  и другие советы;

- аппарат администрации.

 С точки зрения изложенного  выше распределения задач и  целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

 Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных  подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности  функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

 Создание территориальных структурных  подразделений (районные в крупных  городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

 Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

- планирование и координацию  работы всех структур администрации;

- работу с документацией (делопроизводство);

- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

- связь со средствами массовой  информации, проведение пресс-конференций;

- контроль исполнения решений;

- организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое  обеспечение деятельности администрации;

- взаимодействие администрации  с представительным органом и  зачастую его хозяйственное обслуживание.

 Руководитель аппарата обычно  по статусу приравнивается к  заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники. (2. – С.87).

 Такие организационные структуры  получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

 В соответствии с объемами  и распределением задач и функций  в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д.

Департаменты - функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации.

Управления - относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления.

Комитеты - структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.

Отделы - структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные, либо вспомогательные функции.

Сектора - организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже – управления), осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задач, как правило, на протяжении определенного периода времени.

Комиссии - создаются на определенный срок для решения какой-либо проблемы. (11.- 92).

 Для решения управленческих  задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

  Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

 Коллегия - совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации. (13. – С. 128).

    В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. (13. – С.128). Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

  При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

  В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

 Комиссии создаются на определенный  срок для решения какой-либо  обострившейся проблемы. Цель их  создания - найти выход из сложившейся  управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.

 Создание рабочих групп внутри  администрации связано с решением  конкретных управленческих задач  и носит временный характер. Как  правило, рабочие группы выполняют  проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

 При формировании структур  программно-целевого управления  целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и  ответственности между органами  линейно-функциональной и программно-целевой  структур. В них детально и  наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

 Необходимость реализации программно-целевых  функций требует создания в  структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.