Понятие и структура административно-процедурного процесса

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

 

1. Понятие и структура административно-процедурного процесса

 

Административный процесс носит преимущественно позитивный характер и связан с реализацией основной функцией административного права - организацией государственного управления в части нормативно-правового регулирования.

Органы  государственного управления в своей  деятельности гораздо чаще, чем применение мер административного принуждения  и разрешение споров, прибегают к  регламентированным нормами административного  права процедурам, направленным на реализацию прав граждан, выполнение конкретных управленческих задач, реализацию положений  действующего административного законодательства. Такого рода процедуры регламентируются процессуальными нормами административного  права и объективированы в  таких нормативно-правовых актах, как  положения, порядки, правила.

В совокупности нормы, устанавливающие порядок  реализации регулятивных материальных норм административного права, составляют институт административно-процедурного процесса.

Сам административно-процедурный  процесс может быть определен  как деятельность уполномоченных органов  государственного управления по реализации регулятивных норм административного  права, урегулированная административно-процессуальными  нормами.

Административно-процедурный процесс связан с осуществлением деятельности по разрешению индивидуальных административных дел, не носящих спорного характера. Процедура в административном праве - это не только и не столько юрисдикция (т.е. разрешение споров), сколько осуществление определенных действий в рамках реализации созидательных полномочий органов государственного управления.

Административно-процедурный  процесс не связан с применением  мер административного принуждения, в том числе с привлечением к административной ответственности. Административно-процедурное производство характеризуется тем, что его  инициатором чаще всего является гражданин или организация, целью  которых является выполнение по итогам соответствующей процедуры органами государственного управления определенной обязанности в отношении заявителя.

Следует также иметь в виду, что административно-правовые нормы в области административно-процедурного процесса рассредоточены в большом  количестве нормативно-правовых актов, среди которых встречаются и  кодексы, и федеральные (региональные) законы, и подзаконные акты органов  государственного управления различных  уровней. В соответствии с Конституцией РФ административно-процессуальное законодательство (также как и административное законодательство) отнесено к предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вследствие этого обстоятельства значительный объем процессуальных норм принимается именно в субъектах Российской Федерации.

Структура административно-процедурного процесса состоит из множества разнообразных  производств и не четко установлена в теории административного права. Различные специалисты предлагают собственное видение входящих в указанный процесс элементов.

Так, С.Н. Махина включает в административно-процедурный  процесс следующие виды производств:

- основные - производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство;

- специальные - лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное, производство по делам о поощрениях и др.);

- особое производство - производство по обращениям граждан.

И.В. Панова выделяет такие разновидности административно-процедурного процесса с составляющими их производствами:

-административно-нормотворческий процесс - производства: по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ; по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных органов специальной компетенции; по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Федерации; по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений;

- административно-правонаделительный процесс - производства: по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное, регистрационное, учредительное, кадровое, административно-договорное, приватизационное и др.

В.Д. Сорокин, в целом не признающий деление  административного процесса на виды, выделяет в структуре единого  процесса, наряду с производством  по административно-правовым жалобам  и спорам, производством по делам  об административных правонарушениях, производством по дисциплинарным делам, исполнительным производством, также  и такие производства, как:

- производство по принятию нормативных актов государственного управления;

- производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

- производство по делам о поощрениях;

- регистрационное производство;

- лицензионное производство.

В целом  автор делит производства на три  вида, два первых из которых имеют  непосредственное отношение к административно-процедурному процессу: правотворческие производства, правонаделительные производства и правоохранительные производства.

Таким образом, из совокупности приведенных сведений видно, что в структуре административно-процедурного процесса четко выделяются производства правотворческие, т.е. предназначенные  для реализации нормотворческих  полномочий органов государственного управления, а также правоприменительные, т.е. направленные на предоставление, реализацию прав граждан и организаций. Если первые достаточно немногочисленны, поскольку  основаны на общих принципах, то последние  характеризуются большим численным  составом и наличием существенных различий в деталях процедур. К правоприменительным производствам в рамках административно-процедурного процесса относятся не только традиционные поощрительное производство, производства по обращениям и заявлениям граждан, но также относительно новые для российской правовой системы производства регистрационное (в его различных разновидностях), разрешительное, лицензионное, аттестационное, аккредитационное, сертификационное. Кроме того, процедурный характер имеют многочисленные контрольно-надзорные производства.

Производство  по принятию нормативно-правовых актов  государственного управления - уникальное производство в системе процедур, урегулированных правом. Дело в том, что это единственное производство, связанное с правотворчеством в  процессе государственного управления. В связи с этим производство по принятию нормативно-правовых актов  имеет сходные черты с таким  уникальным процессом в действующей  правовой системе, как законотворческий процесс, являющийся предметом исследования отрасли конституционного права.

Уточним, что принадлежность данной процедуры к числу процессуальных производств подтверждается в немалой степени тем обстоятельством, что принятие нормативно-правовых актов управления характеризуется стадийностью, как каждый классический процесс, в правовом понимании этого термина.

Так, в  административном законодательстве находят  закрепление следующие стадии указанной  процедуры:

- подготовка проекта нормативно-правового акта;

- рассмотрение (в том числе согласование) проекта нормативно-правового акта;

- принятие нормативно-правового акта;

- государственная регистрация нормативно-правового акта;

- опубликование и вступление в силу нормативно-правового акта.

Каждая  стадия имеет собственных субъектов, характеризуется собственной совокупностью  прав и обязанностей участников стадии, принципами и четко закрепленными  правилами деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Лицензионно-разрешительное производство в структуре административного процесса

 

Лицензионно-разрешительное производство является самостоятельной формой процессуальной деятельности и обладает  следующими чертами:

а) носит государственно-властный характер;

б) опосредовано нормами административно-процессуального  права;

в) имеет свои  цели и задачи;

г) направлено на достижение юридического результата – решение вопроса  о правовом статусе субъекта лицензионной деятельности.

Для лицензионно-разрешительного  производства характерна своя специфика  правоотношений. Во-первых, рассматриваемые   правоотношения является властеотношениями, т.е. их субъекты изначально неравноправны.

Лицензионный орган занимает позицию  не только контролирующей, т.е. вышестоящей  инстанции, но и имеет право вмешательства  в деятельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его деятельности в соответствие с нормативно установленными лицензионными требованиями и условиями.

Данный признак является общим  для правоотношений, являющихся предметом  регулирования всей отрасли административного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении данный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионно-разрешительных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обеспечение реализации функции государства по управлению экономической сферой жизнедеятельности общества.

При этом неизменно одним из субъектов  лицензионно-разрешительного производства является уполномоченный орган государственной  власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. При рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий  одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости гражданского законодательства.

Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отношении хозяйственной деятельности лицензиата, указанной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно проводить проверки соблюдения лицензионных требований и условий, но и своим волевым решением приостановить или полностью прекратить осуществление лицензионного вида деятельности, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта.

Во-вторых, лицензионно-разрешительные правоотношения являются одной из существенных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности.

Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом  деятельности, обязан вступить в лицензионно- разрешительные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.

В-третьих, лицензионно-разрешительные правоотношения отличаются процессуальным характером. Лицензирование — это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы), лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осуществления управленческой деятельности.

Лицензирующие органы связаны нормами  лицензионного законодательства в  своих действиях. Этим же объясняется  и наличие большого количества правоприменительных документов, принимаемых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в целом обширный лицензионный документооборот.

В структуре административного  процесса данный вид производства стали  выделять сравнительно недавно, и именовать  его «лицензионным», «разрешительно-лицензионным»  производством.

Лицензионно-разрешительное производство в рамках административного процесса относится к числу правонаделительных производств и обладает следующими особенностями:

1. Может быть возбуждено только  по инициативе невластного субъекта, обращающегося за приобретением  специального правового статуса  (лицензиата) к органу исполнительской  власти.

2. Является правовой формой государственной  контрольной деятельности и соединяет  два производства: правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное в узком смысле слова – за соблюдением лицензиатом административно-обязывающих лицензионных требований и условий.

3. Его результатом всегда является  конструктивный, правоформирующий акт управления.

4. На основании такого акта  предоставляется специальная правосубъектность или права-исключения.

5. Юридические последствия такого  акта распространяются не только  на обладателя лицензии, но и  на органы управления, которые  обязаны установить условия его реализации, осуществлять контроль за их исполнением и применять принудительные меры при их нарушении.