Понятие и система субъектов административного права

1. Понятие и система субъектов административного права

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений, носителями соответствующих прав и обязанностей. Круг таких субъектов многообразен. Главное, что объединяет их - обладание особым юридическим качеством, а именно: административной правоспособностью.

Административная правоспособность - проявление общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т.п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это - способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта.

Административная правоспособность в своей сущности определяется особенностями управленческой сферы. Соответственно каждый, кто нормами административного права наделен обязанностями и правами в этой сфере, рассматривается в качестве субъекта административного права. Характерным для них свойством является возможность быть участником конкретных административно-правовых отношений, но не само это участие. Следовательно, говоря о субъектах административного права, необходимо иметь в виду прежде всего не их перечень, а основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого из них.

Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.

К числу индивидуальных субъектов относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие, должностные лица. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти.

Это накладывает отпечаток на их правовое положение, отличая от иных индивидуальных субъектов административного права.

К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации - государственные и негосударственные.

Государственные организации как субъекты административного права - органы исполнительной власти (государственного управления); государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т.п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права - общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.); трудовые коллективы; органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные организации.

Лица и организации, являющиеся субъектами административного права, могут быть при соблюдении установленных административно-правовыми нормами условий субъектами административно-правовых отношений. В связи с этим закономерен вопрос о соотношении понятий "субъект административного права" и "субъект административно-правовых отношений". Внешне они совпадают, поскольку перечень и тех, и других одинаков. Существенные же различия пролегают в плоскости соотношения таких юридических категорий, как административная правоспособность и дееспособность.

Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены административной дееспособностью. Налицо соотношение административно-правового статуса того или иного субъекта административного права (правоспособность) с процессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспособность).

Дееспособность также является важнейшим элементом административно-правового статуса наряду с правоспособностью.

На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются, по существу, двумя элементами единого административно-правового статуса. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т.е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В компетенции выражается административная правоспособность. В ней определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, т.е. их дееспособность. Например, закрепленная в ст. 114 Конституции РФ компетенция Правительства и соответствующие ей полномочия одновременно отражают его право- и дееспособность как субъекта административного права.

Для органов управления способность участвовать в административно-правовых отношениях фактически является их прямой юридической обязанностью, ибо она есть основное средство реализации компетенции, а следовательно, и правоспособности. Аналогично решается вопрос об административной дееспособности должностных лиц государственных организаций. Однако существенная особенность последнего случая выражается в том, что административная дееспособность реализуется не самой организацией, а ее администрацией, т.е. органом управления.

В качестве субъектов административного права можно рассматривать российское государство, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридические качества.

Это означает, что субъектом административно-правовых отношений является, например, не республика, не край или область, не завод, не партия и т.п., а их органы управления.

Характерные для гражданско-правового регулирования обязанности и права предоставляются в соответствии с действующим законодательством предприятию (в его разновидностях) как юридическому лицу. Соответственно администрация предприятия субъектом гражданской правоспособности не является. Однако именно она реализует его гражданско-правовую дееспособность. Такое специфическое соотношение административной и гражданской право- и дееспособности объясняется прежде всего тем, что предприятие не является государственным органом, тем более - органом государственного управления. Потому оно и не наделено управленческой компетенцией, составляющей основу административно-правового статуса. Оно и не может в силу этого быть непосредственным участником административно-правовых отношений, хотя является субъектом административного права. В равной мере с подобных позиций могут быть охарактеризованы и различного рода коммерческие структуры. Единственный их отличительный признак - административная право- и дееспособность - возникает с момента их государственной регистрации. Этот момент важен и для определения статуса общественных объединений как субъектов административного права и административно-правовых отношений.

Иногда административная право- и дееспособность не совпадают, что характерно для административно-правового статуса граждан как субъектов административного права и участников административно-правовых отношений: правоспособность возникает с момента рождения, а дееспособность, как правило, с 16 лет.

2. Права и обязанности иностранных граждан в Российской Федерации

 Иностранные граждане, законно находящиеся в Российской  Федерации, могут пользоваться в  Российской Федерации теми конституционными  правами и свободами, которые, в  соответствии с положениями главы второй Конституции Российской Федерации, принадлежат «каждому».

         Порядок реализации иностранными гражданами тех или иных конституционных прав и свобод зависит от двух факторов: во-первых, формулировки в соответствующих федеральных законах и, во-вторых, особенностей режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

  1. Передвижение иностранных  граждан в пределах Российской  Федерации. Иностранные граждане  имеют право на свободное передвижение  в личных или деловых целях  в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных им или оформленных в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июля 2002 г., за исключением посещения территорий, для въезда на которые требуется специальное разрешение. В настоящее время перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 г., в которое, в случае необходимости, вносятся соответствующие изменения и дополнения.

  2. Отношение иностранных  граждан к избирательному праву. Иностранные граждане в Российской  Федерации не имеют права избирать  и быть избранными в федеральные  органы государственной власти, органы государственной власти  субъектов Российской Федерации, а так же участвовать в референдумах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

   Вместе с тем в части 2 статьи 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. установлено, что постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законом, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

   В настоящее время это право постоянно проживающих в Российской Федераций иностранных граждан закреплено в п.10 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако, и в этом случае основанием для реализации данного права должен быть международный договор Российской Федерации с соответствующим иностранным государством. Это, главным образом, отдельные государства бывшего Союза ССР.

  3. Участие иностранных  граждан в трудовых отношениях. В статье 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. предусмотрены общие основания и условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях. При этом иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг).

   Разрешение на работу представляет собой официально оформленный документ, подтверждающий право иностранного гражданина (иностранного работника) на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности. При этом индивидуальная трудовая деятельность иностранного гражданина в Российской Федерации в качестве предпринимателя осуществляется без образования юридического лица.

   Контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляют органы внутренних дел во взаимодействии с другими территориальными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

   Вместе с тем иностранные граждане лишены части тех прав, которые, согласно Конституции Российской Федерации и соответствующим федеральным законам, предоставляются только гражданам Российской Федерации. К числу таких ограничений относится возможность иностранных граждан занимать определенные должности, относящиеся к государственной или муниципальной службе. Кроме того, иностранные граждане не имеют права: находиться на государственной или муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации; быть членом военного корабля или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воз- 208 душного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации (перечень таких объектов устанавливается Правительством Российской Федерации). Иностранные граждане также не вправе заниматься иной деятельностью и замещать соответствующие должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

   В то же время порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50 % акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.

  4. Отношение иностранных  граждан к военной службе. В  части 1 статьи 15 Федерального закона  от 25 июля 2002 г. в редакции Федерального  закона от 11 ноября 2003 г, установлено:

  «1. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу).