Полномочия и компетенции Совета Федерации

Остановлюсь на анализе полномочий Совета Федерации более подробно. Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере. Совет Федерации выступает органом территориального представительства субъектов Федерации.⁷ Однако представительство Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения). ⁸Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).

Рассмотрим подробнее полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер,  большинство из них содержится в ст. 102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных актах.

1. Порядок решения вопроса  об утверждении изменения границ  между субъектами Российской  Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации. Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.

2. В ведении Совета  Федерации согласно ст. 102 Конституции  находится утверждение указов  Президента Российской Федерации  о введении военного и чрезвычайного  положения. Различия между ними  порой не имеют существенного  значения. Их наступление сопряжено  с необходимостью обеспечения  общественного и государственного  порядка, влечет временное ограничение  прав и свобод граждан, вызывает  возложение на них дополнительных  обязанностей. Даже в лексическом значении термином «чрезвычайное положение» охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны.

Возможность введения военного положения предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции, регулируется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года «О военном положении». ⁹Президент России в случае агрессии или возникновении ее угрозы незамедлительно сообщает палатам Федерального Собрания о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Наступление режима чрезвычайного  положения определено ст. 56, 88 Конституции.¹⁰ Он может охватывать территорию всей страны или ее отдельные местности. Указанные конституционные нормы возлагают на главу государства обязанность уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом.

3. С точки зрения осуществления  парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных сил  РФ за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 года «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности». В ст. 7 данного закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.¹¹

Одобрение Совета Федерации  действий Президента, выраженное в  постановлении палаты, требуется  также в случае предоставления Россией  воинских формирований для участия  в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных  сил.

Есть определенные трудности  при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с  согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой  вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед национальным законодательством.

Напротив, согласие Совета Федерации  необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство  государства использовать вооруженные  силы, оставляет решение этого  вопроса для конкретных случаев  на усмотрение самого государства. В соответствии со ст. 10 ФЗ от 23 июня 1995 года Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. ¹²Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

4. В арсенале представительских  полномочий Совета Федерации  находится назначение выборов  Президента России. Основанием рассмотрения  этого вопроса являются истечение  срока пребывания Президента  в должности, а также досрочное  прекращение им своих полномочий  по требованиям, изложенным в  ч. 2 ст. 92 Конституции: в случае отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему обязанности; отрешения от должности.

5. На Совет Федерации, обремененный статусом «палаты регионов», Конституцией возложена задача отрешения Президента России от должности. ¹³Это полномочие отражает природу Совета Федерации как органа регионального представительства, палаты, объединяющей федеральные и региональные интересы. Возможность появления такого решения допустима только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда. Это положение ч. 1 ст. 93 Конституции воспроизводится также в ч. 2 ст. 167 Регламента Совета.

6. Назначение на должность  судей Конституционного, Верховного  и Высшего Арбитражного судов  - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. «ж» ч. 1. ст. 102 Конституции. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года.

7. Полномочие Совета Федерации,  получившее наибольшую известность,  связано с назначением на должность  и освобождением от нее Генерального  прокурора Российской Федерации,  а также его заместителей. Процедура  их назначения очень сходна  с порядком назначения судей  вышеуказанных судов. Тем не  менее, она регулируется отдельной группой регламентных норм.¹⁴

8. Замыкает группу представительских  полномочий Совета Федераций  по ст. 102 Конституции Российской  Федерации - назначение на должность  и освобождение от должности  заместителя Председателя Счетной  палаты и половины состава  ее аудиторов.¹⁵

Указанные полномочия составляют содержание представительской функции  Совета Федерации. Совокупность таких  полномочий позволяет верхней палате выполнять ее общий представительский  статус.

2.2 Законодательные полномочия Совета Федерации

Характеризуя соотношение  представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями  его деятельности, А.Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.

Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной  по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительская  роль парламента осуществляется как  через законодательную сферу, так  и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит  А.Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ) Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.

В-третьих, представительство  как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской  деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства  в обществе, а не только самого парламентского большинства¹⁶. Итак, представительство - это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество.

По нашему мнению, такое  соотношение представительских  начал и иных направлений работы парламента полностью соответствует  предназначению и природе Совета Федерации.

Законодательная деятельность - процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном  процессе, глава государства, тем  не менее, оказывает серьезное воздействие  на его ход.¹⁷

Конституция России отводит  Совету Федерации в законодательном  процессе самостоятельное место. Верхняя  палата парламента выступает субъектом  права законодательной инициативы в порядке ст. 104, 134 Основного закона. Совет Федерации рассматривает  принятый Государственной Думой  федеральный закон с целью  принятия решения о его одобрении  или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Верхняя палата Федерального Собрания участвует в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции). Совет Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст. 106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции согласно ч. 3 ст. 107 Основного закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч. 2. ст. 108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст. 108, 136).

Фактически Совет Федерации  принимает участие в законодательном  процессе на большинстве стадий. Зачастую роль верхней палаты в осуществлении  законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет». ¹⁸На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм.

Задаче активизации законотворческого  потенциала Совета Федерации могут  послужить предложения как общего, так и частного характера: более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени будет способствовать переход верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России); увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных, оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных (к примеру, п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об обороне» 31 мая 1996 года №61-ФЗ также предусматривает рассмотрение федеральных законов в области обороны Советом Федерации, что сделано помимо ст. 106 Основного закона); ¹⁹увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуждаемые Советом Федерации в конце 2001 года федеральные законы из так называемого «пенсионного пакета»); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).

2.3 Контрольные полномочия Совета  Федерации