Отмена, приостановление и изменение правовых актов управления

К числу мер конституционно-правовой ответственности (федеральной ответственности) предлагается отнести:

1) использование режима  чрезвычайного положения;

2) отстранение от должности  высшего должностного лица —  главы исполнительной власти  субъекта РФ (использование процедуры  импичмента в субъектах Федерации);

3) роспуск или приостановление  деятельности законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ  и назначение новых выборов;

4) установление обязанности  субъекта Федерации, допустившего  систематические нарушения федерального  законодательства, перевести все  свои финансовые активы в финансовые  учреждения, которые определяются  федеральными органами государственной  власти;

5) отмена или приостановление  действия незаконных решений  (нормативных правовых актов)  органов государственной власти  субъекта Федерации органами  государственной власти Федерации;

6) признание недействительными  нормативных правовых актов органов  власти субъектов РФ федеральными  судами по обращениям соответствующих  субъектов (например, органов государственной  власти Федерации);

7) перераспределение полномочий  между федеральными органами  государственной власти и управления  и органами государственной власти  и управления субъектов Федерации  (в данном случае в пользу  органов государственной власти  Федерации);

8) ликвидация или изменение  правового статуса субъекта Федерации;

9) назначение специального  федерального представителя для  управления субъектом Федерации  ("прямое президентское правление", т. е. применение механизмов  прямого правления центральной  власти). В Послании Президента  РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на  рубеже эпох" указывается на  необходимость срочной разработки  правовых оснований введения  прямого федерального правления  на территории тех субъектов  Российской Федерации, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека. Кроме того, ставится вопрос и о законодательном закреплении системы инструментов федерального контроля  

Конституции некоторых субъектов  РФ устанавливают прямо противоположные  по значению правовые нормы, предоставляющие  субъекту Федерации возможность  приостанавливать на своей территории действия федеральных нормативных  правовых актов в случае, например, противоречия их "суверенным правам и интересам" соответствующих  республик. Вряд ли можно признать данные нормы отвечающими основным признакам  федеративного правового государства.

за законностью нормативных  правовых актов субъектов Федерации, предусматривающей, в частности, ведение  федерального Регистра нормативных  правовых актов субъектов Федерации  и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов государственной  власти;

10) перевод в непосредственное  подчинение федерального Правительства  и федеральных министерств и  ведомств милиции, внутренних  войск, иных силовых ведомств, которые функционировали в субъекте  Федерации в качестве региональных (территориальных) подразделений  федеральных органов исполнительной  власти;

11) ввод специальных милицейских  или военных подразделений в  случаях, определенных федеральным  законодательством.

Федерации нормативных правовых актов федеральному законодательству;

компетенция органов, уполномоченных принимать решение об отмене или  приостановлении действий этих актов  в случае их противоречия нормам федерального законодательства.

Одними из практических шагов  Президента РФ по реализации идеи федерального принуждения (или федерального вмешательства) по обеспечению законности деятельности исполнительной власти, а также соблюдения российского законодательства всеми  государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими, должностными лицами, является утверждение его  указом от 13 мая 2000 г. № 849 Положения  о полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе. Основной задачей этих представителей Президента РФ в семи образованных федеральных округах будет являться контрольно-надзорная функция за исполнением в регионах РФ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ.

 Судебный контроль над нормотворчеством в РФ (как способ защиты единого правового пространства России) осуществляется в настоящее время Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции в рамках и пределах установленной конституционными нормами и иными законами компетенции. Другим важным предложением Президента РФ является закрепление нормы, в соответствии с которой высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может отстранять от должности руководителей нижестоящих органов публичной власти.После непродолжительного обсуждения указанных законопроектов были приняты следующие федеральные законы, которые призваны составить в настоящее время основу для проведения административной реформы и реформирования всей государственной власти в России: ФЗ от 29 июля 20QO г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", а также Положение о Государственном совете Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602.Внесенные изменения в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливают, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов,противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 9 ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" устанавливается, что полномочия законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае принятия этим органом  несоответствующих российскому  законодательству конституций (уставов), законов субъекта РФ или иного  нормативного правового акта., Президент  РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти РФ. Данное решение Президента РФ принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев содня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ может внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которая обязана рассмотреть указанный проект федерального закона в течение двух месяцев. Со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются его полномочия. Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

 Статья 1069 ГК РФ предусматривает,  что вред, причиненный незаконными  действиями (бездействием) государственных  органов либо должностных лиц  этих органов, возмещается за  счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны  муниципального образования. Ответственность  за убытки и вред, причиненные  лицам и их имуществу вследствие  неправомерных решений, действий (бездействия) органов государственной  власти, наступает при наличии  следующих условий:

1) неправомерность решений  органов государственной власти  и органов местного самоуправления;

2) наличие вреда или  убытков, причиненных лицам или  их имуществу;

3) причинная связь между  неправомерными решениями и наступившим  вредом (убытками);

4) виновность должностного  лица, если вред или убытки  наступили вследствие принятия  этим лицом не соответствующего  закону решения.

Приостановление и изменение правовых актов управления

Приостановление акта управления является официальным временным  прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Приостановление  действия акта управления происходит в тех случаях, когда специальный  орган или должностное лицо, обнаружив  несоответствие данного акта требованиям  законности, обоснованности и целесообразности (т. е. считая акт управления незаконным, необоснованным, нецелесообразным), тем  не менее не имеет законного права на его отмену или изменение. Приостановление действия акта управления — это временное прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает правом отмены акта; в зависимости от результатов рассмотрения акт либо отменяется, либо продолжает действовать, если устранены все противоречия и дефекты, которые в нем имелись. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не действует (не утрачивая однако своей юридической силы) в случаях, когда, например:

1) Президент РФ приостанавливает  действие актов органов исполнительной  власти субъектов РФ (актов высшего  должностного лица субъекта РФ  или актов органа исполнительной  власти субъекта РФ) в случае  их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам, международным  обязательствам РФ или нарушения  прав и свобод человека и  гражданина — до решения этого  вопроса соответствующим судом  (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Приостанавливая действие незаконных постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ (губернаторам, президентам субъектов РФ) отменить и привести незаконные постановления и распоряжения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Правительство РФ в соответствии со ст. 44 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

2) суд общей юрисдикции  приостанавливает по жалобе гражданина  на решение органа исполнительной  власти или местного самоуправления (или должностного лица) исполнение  обжалуемого решения (суд общей  юрисдикции может приостановить  исполнение акта управления и  по собственной инициативе);

3) принесение протеста  прокурора на постановление о  наложении административного взыскания  приостанавливает его исполнение  до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270 КоАП РСФСР). Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается правомочными на то органами (должностными лицами) в десятидневный срок со дня его поступления, и при этом ими проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления по делу. Прокурор может опротестовать акт управления, принятый органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, и направляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления протест, в котором указываются нарушения законности и требование отменить или изменить (привести в соответствии с законами) опротестованный акт управления. Однако в данном случае акт управления продолжает действовать несмотря на протест прокурора. В случае оставления протеста прокурора без удовлетворения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании акта управления незаконным (недействительным). Здесь действуют нормы ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам (недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

4) подача жалобы на  постановление по делу об административном  правонарушении в течение установленного  срока (десять дней со днявынесения постановления) приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

 На наш взгляд, является целесообразным установление в законе нормы, согласно которой законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могли бы приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих требованиям федеральных законов. При подтверждении Правительством РФ законности приостановленного акта управления он начинал бы действовать вновь.

В принимаемых субъектами РФ законах о нормативных правовых актах содержатся также нормы, определяющие возможность и процедуру приостановления  или отмены административных актов. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном  правовом акте" (ст. 43) устанавливается, что действие принятых главой администрации  нормативно-правовых актов не может  быть приостановлено никакими органами и должностными лицами области, кроме  суда. Закон Республики Саха (Якутия) "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" закрепляет за Палатой Представителей Государственного собрания право приостанавливать на своей территории действие республиканских и федеральных законов и иных нормативных правовых актов, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам Республики Саха (Якутия), а также ограничивают суверенитет Республики. Президент Республики согласно Конституции вправе отменять правовые акты Правительства Республики, министерств и ведомств,