Обращения граждан в административном праве

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ  ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН  В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

2.1. Реализация института обращений граждан в системе нормативных правовых актов

Основной объем регулирования в сфере обращений граждан осуществляется через подзаконные нормативные правовые акты, чаще всего это регламенты различных министерств и ведомств.

Принятый Федеральный  закон «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» 2006 года, как и действовавшие до его  принятия нормативные правовые акты, не закрепляет специальные правовые режимы работы с названными разновидностями  обращений граждан Совершенно очевидно, что правовой режим реагирования на жалобы, появление которой обусловлено необходимостью защиты прав и свобод гражданина, не может быть идентичным с правовым режимом реагирования на предложения.¹⁴ Ведь предложения являются, как это определено в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», рекомендацией гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Такая же мотивация обретения самостоятельного правового режима работы допустима и применительно к такой разновидности обращения граждан, как заявление.

Проведенное исследование системы нормативных правовых актов, регулирующих сферу обращений граждан, наглядно показывает, что эффективно реализовать концепцию института  обращений граждан в современных  условиях правовой регламентации видов обращений не представляется возможным, так как отсутствуют профильные нормативы, призванные урегулировать отношения, возникающие в связи с использованием того или того вида обращений

2.2. Основные принципы работы исполнительных органов с обращениями

Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие  в основе механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений. Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить о принципах института права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они и в любых других конкретных общественных отношениях, имеют свою специфику.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специфику регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частности:¹⁵

1. Принцип всеобщего  права на обращения означает, что любое физическое лицо обладает в соответствии с российским законодательством правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы  направления обращений означает, что субъекты права на обращения  вправе направлять в государственные  органы и органы местного самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия  означает, что любой человек, независимо от гражданства, законности нахождения на территории РФ, социального происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбирательства обращений граждан.

4. Принцип равной  ответственности должностного лица за действия и решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности  означает открытость процесса  рассмотрения обращений, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан,- в том числе - анонимные. Законодательно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициаторов обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае выявления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обязан передать материалы проверки компетентным правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела по факту клеветы.

6. Принцип объективности  рассмотрения означает, что сведения, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимаемого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности  означает, что рассмотрение обращения  должен производить тот орган, в чью компетенцию входит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать конкретную компетенцию государственных органов. Обращения направленные не по адресу подлежат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного  подхода обеспечивает единую  методику и методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности  означает, что должен лежать законный  регламентирующих порядок обращения  граждан в органы всех ветвей  власти: судебной, исполнительной, законодательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

2.3. Право граждан на обращения среди других конституционных прав

Итак, мы рассмотрели  основные теоретические подходы к институту обращений граждан, разновидности обращений и развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законодательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашего рассмотрения - как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными правами и свободами граждан? Прежде всего, речь идёт, естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается правом на свободу мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получит развёрнутое отражение в текущем законодательстве, она может стать основой демократического механизма реализации права граждан на обращения в России.¹⁶

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы  массовой информации. Очевидно, что  свобода массовой информации в сочетании с правом граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое действующей Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в широком смысле право на объединение имеет целью удовлетворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении политической власти. Естественно, что одной из форм связи общественных объединений и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан (о чём шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться  решениями руководящих органов общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителями объединения), каким бы демократическим путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение играет роль фактора, консолидирующего мнения отдельных граждан в коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.

В связи с  рассматриваемым вопросом представляется необходимым обратить внимание на проблему направления гражданами обращений в общественные объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная государственно-правовая наука и практика не делала различий между обращениями в эти объединения и государственные органы. Это было обусловлено особенностью формирования советской политической системы, ядром которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений строго разграничены. Поэтому направление гражданами обращений в общественные объединения носит не публично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предложения, связанные с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем, обращения граждан в общественные объединения могут иметь место, как форма связи объединения со своими членами, а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное  право граждан, входящее в группу политических, - это право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном мероприятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значимому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестантов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу. Таким образом, право на обращения является важнейшей составной частью права граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершённый, общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в  управлении делами государства (ч.1 ст.32 Конституции РФ), то этому праву можно придать смысл одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по отношению ко всем остальными субъективным политическим правам и свободам. С этой точки зрения право граждан на обращения не является исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на участие в управлении проявляется в таких видах обращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

а) Право граждан  на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления выступает составной частью народовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные органы.

б) Право граждан  на обращения может рассматриваться  не только как личное субъективное право, но и как одна из форм непосредственной демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан  на обращения является элементом  обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной  власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии.

г) Право на обращения  входит в систему политических прав и свобод граждан и в этом смысле является органической составной правового статуса гражданина в РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы рассмотрели  основные вопросы, связанные с институтом обращений граждан в современной России, изучили основные доктринальные подходы к определению и классификации обращений,  развитие нововведений и конституционные основы этого института, современную практику, а также некоторые особенности реализации данного права граждан.

Говоря о  нормативной базе можно сказать, что данный вид правоотношений регулируется федеральным законом, принятым в 2006 году.

Классификация обращений достаточно ясно оговорена  в законе, но до сих пор еще  есть отдельные виды обращений, которые не указывает закон, однако само понятие обращение и его содержание он четко регламентирует.