Контрольная работа по: «Конституционное право»

На фоне длительной экономической  депрессии и коррумпированности госаппарата в России тревожит не столько эта тенденция, сколько  опасность всевластия главы государства, тихой узурпации государственной власти, размывания границ полномочий других институтов власти.

Реалии последнего десятилетия  таковы, что под руководством Президента Б. Ельцина исполнительная власть в  России пришла в полную непригодность  и нуждалась в капитальном ремонте. Глубокий институциональный кризис всей системы, не отвечающей современным требованиям к управлению, во многом обусловлен бездействием первого Президента. Представляется, что апологетика президентского единоначалия в исполнительной вертикали не решает этой проблемы и может стать «медвежьей услугой» всей российской государственности и Президенту В.В. Путину. Среди авторов исследований, посвященных этим вопросам, лишь немногие обращали внимание на серьезные дефекты в построении новой системы власти, тогда как в большинстве случаев презюмировалось, что именно российская модель президентства позволяет создать эффективную государственную власть, обеспечивающую права и свободы личности. Исключительно как положительный фактор отмечалось, что согласно Конституции (ст. 78, 86, 87, 112) Президент руководит и принимает решения в сфере исполнительной власти: формирование Правительства, определение политического курса, организации и структуры федеральных органов исполнительной власти, контроль за их деятельностью. Только положительную сторону видели в том, что он осуществляет прямое руководство многими федеральными министерствами и ведомствами (среди которых МИД, МВД и др.), как бы минуя Правительство. За Правительством - делался вывод - сохраняются лишь функции руководства социально - экономическим блоком федеральных органов управления, а также весьма неясная координация тех органов управления, которые находятся в прямом ведении Президента. К чему практически приводит такой подход?

Во-первых, на конституционном уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они ни находились (де-юре и де-факто), всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. Нельзя забывать и о роли Администрации Президента, Совета Безопасности и других органов, призванных помогать Президенту в осуществлении его функций⁶. Вместе с тем - и это неоднократно отмечалось - она зачастую действует как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как "второе Правительство". Заметим, что в последнее время вновь обострился вопрос о роли Администрации Президента в политической жизни страны в связи с существенными изменениями в исполнительной вертикали. На наш взгляд, политическая планка этого органа необоснованно завышена. В правовом отношении представляется в принципе неправильным ставить на один уровень Правительство как высший исполнительный орган государственной власти и Администрацию Президента, выполняющую хотя и важные, но качественно иные функции. Вот пример одного из типичных заблуждений: «Администрация Президента должна представлять собой орган, способный решать важнейшие государственные и политические задачи внутри страны и за ее пределами...» ⁷.

Во-вторых, весьма спорной представляется практика искусственного «вычленения» из прямого ведения  Правительства многих федеральных  министерств и ведомств. В конечном счете это может привести к ослаблению коллегиального начала в работе Правительства и к бесконтрольности «силовых ведомств». Кому-то подобный вывод покажется гипотетическим. Но именно в этой кажущейся «нереальности» и таится серьезная угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества. Заметим, что Правительство не вправе осуществлять административное руководство МВД, ФСБ и другими подобными ведомствами, а его полномочия по координации достаточно неопределенны. В то же время у Президента при столь широком объеме функций и полномочий не всегда достаточно времени постоянно и лично осуществлять руководство каждым из этих ведомств, а равно нет специализированного госоргана, который мог бы обеспечить надлежащий контроль за их деятельностью.

Совет Безопасности, будучи совещательным органом при главе государства, пока не может «подняться» над ведомствами силового блока, которые напрямую подчиняются Президенту. Для усиления роли Совета Безопасности требуется принять серьезные политические и правовые решения, установить качественно иной уровень взаимоотношений силовых министерств с этим органом. Ясно одно - нельзя оставлять руководство МИДа, Минобороны, МВД и других аналогичных ведомств без жесткой системы контроля, исключительно на доверии главы государства. Доверяй, но проверяй, - истина нестареющая для России.

 «Силовые  ведомства» (МВД, КГБ, Минобороны) в советский период находились  практически в полном ведении  ЦК КПСС, его Политбюро и Секретариата. При всем их колоссальном влиянии  на формирование государственной  политики, окончательное решение все-таки принимали гражданские лица. В те годы союзным Правительством решались главным образом вопросы материально - технического обеспечения этих ведомств. Фактически политические решения принимались исключительно высшими партийными органами, а затем оформлялись «в советском порядке», то есть в форме законов, постановлений Правительства и других подзаконных актов. Может быть, по этой причине в заседаниях Совета Министров и его постоянного органа - Президиума - практически никогда не участвовали министры обороны, иностранных дел, председатель КГБ, поскольку все принципиальные вопросы решались на заседаниях Политбюро.

Правительство, в понимании Политбюро, было тогда  преимущественно хозяйственным (экономическим) органом власти и рассматривалось  порой как бы параллельно с Госпланом. В поручениях центральных партийных органов нередко было записано одной строчкой: «Совету Министров СССР, Госплану...».

Главным недостатком  однопартийного руководства была бесконтрольность, отсутствие конкурентов в политической жизни, что и стало причиной загнивания партгосаппарата. События, связанные с ГКЧП (август 1991 года), свидетельствуют о том, что Президент СССР М. Горбачев (он же генсек КПСС) стал заложником силовых структур, а последующие события (сентябрь - ноябрь) превратили этот госорган в беспомощный институт власти. Вместе с тем многие негативные стереотипы поведения «начальства» советского времени оказались весьма живучими и постепенно «перекочевывали» в жизнь новой политической элиты.

Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»⁸.

На мой взгляд, из Конституции и федеральных  законов не вытекает, что Правительство  осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство  и по букве Закона, и по практике - это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства - это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.) институировал его как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации (ст. 1). Упомянутый Закон не обусловливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством. Кстати, как и отмечает В.Н. Суворов, такая формулировка предлагалась Администрацией Президента, но не получила поддержки депутатов Государственной Думы, поскольку она не вписывалась в систему разделения властей и не согласовывалась с конституционной самостоятельностью Правительства (ст. 10, 11 и 104 Конституции).

Политическое  единство Президента и Правительства  нисколько не противоречит конституционной  самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. С точки зрения перспективы развития этих институтов вряд ли оптимальна конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два высших федеральных органа государственной власти. Как уже отмечалось, у Правительства и Президента как главы государства, образно говоря, разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Специфику Правительства в условиях сегодняшней президентской республики определяет его самостоятельное место в конституционном институировании высших носителей власти, а среди исполнительных органов - то, что оно является органом общей компетенции. Президент в отличие от Правительства не является органом общей компетенции в строго правовом смысле. Характер и объем полномочий главы государства свидетельствует о том, что его регулирующая функция реализуется не столько в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях. Президент «рождает» Правительство, формирует, отправляет его в отставку, назначает и освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства.

Таким образом, кадровые полномочия Президента РФ позволяют  ему воздействовать на Правительство. Он определяет и стратегический курс государства, и текущую политику, представляет свои взгляды на различные  стороны общественной жизни, которые  затем становятся основой для разработки правительственной программы.

Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании.

Право избирать Президента предоставляется гражданам, достигшим на день выборов 18 лет. Участие граждан в выборах является добровольным, каждый избиратель имеет только один голос. Эти нормы обеспечивают подлинную всеобщность избирательного корпуса, не допуская в то же время принудительного голосования или, напротив, установления ограничительных цензов. От выборов отстраняются только недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конституционных требований к Президенту РФ не так много. Президентом  Российской Федерации может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не требуется специального образования или опыта работы, нет ограничения верхнего возрастного предела. Требование постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет не означает, что кандидат в Президенты вообще не мог отлучаться из страны в кратковременные поездки, речь здесь идет только о непрерывном основном местожительстве. В то же время законом установлено, что граждане, проживающие в период подготовки и проведения выборов за пределами России, обладают равными правами на выборах Президента РФ. Данное лицо должно быть гражданином РФ, и поскольку не сказано, что обязательно по рождению, то можно сделать вывод, что также по натурализации (в ведущих странах мира такое обычно не встречается). Скупые конституционные требования к Президенту — признак демократического подхода к выборам главы государства, они способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент. В то же время ясно, что главой государства должен становиться только гражданин, имеющий большой жизненный и политический опыт, тесно связанный с интересами народа и способный руководить нашим непростым государством.

Задание № 3

Президент России Дмитрий Медведев 28.09.2010 подписал указ о досрочном прекращении полномочий мэра Москвы Юрия Лужкова. Мэр отстранен с формулировкой «в связи с утратой доверия Президента России».

Дайте юридическую  оценку ситуации. Правомерно ли поступил Президент России. Опишите основания  и порядок отрешения от должности глав субъектов федерации Президентом России.

Основания и порядок  досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определены статьей 19 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой  доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

д) признания его судом  недееспособным или ограниченно  дееспособным;

е) признания его судом  безвестно отсутствующим или  объявления умершим;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы  Российской Федерации на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства  Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства  либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

В рассматриваемом случае нас интересует законность досрочного прекращения полномочий Юрия Лужкова по подп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно п. 3.1. ст. 29.1. Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.