Контроль и надзор в системе государственного управления

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, в редакции Указа Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1445, под функциями по контролю и надзору, которые призваны реализовывать федеральные службы, понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Одним из следствий отсутствия должного правового регулирования организации и деятельности федеральных контрольных и надзорных структур является то, что, несмотря на формальную передачу функций по контролю и надзору, федеральным службам, в системе исполнительной власти продолжает функционировать значительное число других государственных органов и учреждений, осуществляющих наряду с ними по существу административный, то есть не президентский, не судебный и не прокурорский, контроль и надзор по тем или иным направлениям.

2.4. Прокурорский надзор

Прокуратура - орган надзора за исполнением законов и соблюдением законности. Надзор за точным и единообразным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура и является тем единственным государственным органом в стране, который выполняет эти функции. Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор - самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами. Для уяснения сущности и специфики  прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью  и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью.

Прокурорский надзор отличают от контроля вышеуказанных органов следующие черты. Прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Существенным отличием прокурорского надзора является и то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.      

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране.

Виды (отрасли) прокурорского надзора. Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора - законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями.

В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени.

С учетом сказанного и в соответствии с третьим разделом  статьи Закона «О прокуратуре РФ», именуемом  «Прокурорский надзор», мы можем четко определить направления (отрасли) прокурорского надзора.  

Во-первых, это надзор за исполнением законов. В предмет прокурорского надзора включается проводка законности деятельности органов хозяйственного управления предприятиям, учреждениями, организациями, вне зависимости от их подчиненности, общественными организациями и движениями, должностными лицами и гражданами.

В этой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы в Конституции РФ, в законе «О прокуратуре РФ», а также в приказах Генерального прокурора РФ № 7 от 11.03.1992 года « О задачах органов прокуратуры, вытекающих из закона РФ «О прокуратуре РФ», и № 20 от 28.05.1992 года «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ»: осуществляют общий надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, иным законодательным актам РФ, а также постановлениям Правительства РФ. Другая задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечить точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами.

Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются в режиме законности в государстве.

Вторым направлением прокурорского надзора, является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Третьим направлением прокурорского надзора, является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Предметом надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений.2

В-четвертых, это надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание, и иные назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных под стражу. Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, и осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Кроме перечисленных выше отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления:

-уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

-координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо выделено также такое важное направление деятельности прокуратуры как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону решений приговоров, определений и постановлений судов. Прокуратура Российской Федерации, так же принимает участие в правотворческой деятельности.

3. ПРОЦЕДУРА КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

В рамках реализации государственного контроля и надзора используются административные процедуры. Административные процедуры - это самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления. Обращая внимание, прежде всего на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, необходимо определить место государственного контроля (надзора) в составе административной процедуры.

Процедуры желательно применять комплексно - в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание. В целом, соглашаясь с предложенной концепцией необходимо сконцентрировать внимание на пункте "з" как базовом для дальнейшего анализа. Если рассматривать контроль как базовую категорию по отношению к надзору, включающую его в свой состав, то формулировка пункта "з" объективна. Однако, для того чтобы не возникало недопонимание, необходимо считать видом административной процедуры не только контроль, но и надзор. В зависимости от специфики компетенции и решаемых задач возможно как выделение надзора в качестве самостоятельного вида административной процедуры, так и объединение в один вид - осуществление контрольно-надзорной деятельности.

Целесообразно разграничение административных процедур на внешние и внутренние в зависимости от функциональной направленности деятельности.

В зависимости от содержания управленческой деятельности возможно выделение такой самостоятельной категории, как позитивная административная процедура в сфере публичного управления - это нормативно урегулированная, ориентированная на достижение конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов. Эта деятельность состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ее ходе реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные правовые акты управления (как промежуточные, так и окончательные); по содержанию данная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения.

Позитивные административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются. По этому признаку можно выделить следующие виды процедур.

Первый вид: внутриорганизационные процедуры, которые основаны на административно-организационных отношениях, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами) и подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями. Данные отношения являются внутриуправленческими (внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти.

Вторым видом административных процедур являются процедуры, основанные на административно-организационных отношениях, складывающихся между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой их прав и свобод. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации, и процедуры, в которых реализуются эти отношения, являются внешнеуправленческими. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.