Контроль и надзор в системе государственного управления

о деятельности органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции, законов, указов и распоряжений Президента;

об исполнении Правительством, федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами поручений Президента;

о деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики;

о деятельности дипломатических, торговых представительств и других учреждений Российской Федерации за рубежом. В соответствии с возложенными на него обязанностями Управление выполняет такую работу:

-готовит и представляет Президенту аналитическую информацию о деятельности органов государственной власти по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента;

-проводит проверки деятельности органов исполнительной власти, их руководителей и аппаратов, а также учреждений и организаций и подразделений Администрации Президента;

-анализирует деятельность специальных органов контроля и надзора, обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в сфере контрольной деятельности и вносит предложения по его совершенствованию. Таким образом, Управление выполняет функции центра системы государственного непарламентского контроля и т.д.

  Еще одной формой президентского контроля за региональной государственной администрацией является деятельность полномочных представителей Президента в субъектах Федерации. Они обязаны содействовать исполнению правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, контролировать выполнение этих актов органами исполнительной власти субъектов Федерации2.

Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносить соот­ветствующие предложения.

 Итак, можно выделить основные особенности президентского контроля:

-он охватывает все сферы деятельности федеральной, а также некоторые региональной исполнительной власти;

-он состоит в проверке выполнения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства России;

-в основном он осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами, находящимися в системе Администрации Президента;

-его результаты могут быть использованы Президентом России для принятия мер воздействия, предусмотренных Конституцией, привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, поощрения отличившихся;

-субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Президенту об обнаруженных недостатках, а сами могут вносить представления, делать предписания. Они не могут вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных. Они обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие следует принять меры.

 

2.2. Парламентский контроль

 

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а законодательные органы субъектов РФ -- исполнительные органы соответствующих республик, краев, областей, округов, городов. Контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ закреплены соответствующими конституциями и уставами.

Конституция РФ предоставила Федеральному Собранию довольно ограниченные возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти. Главным образом они принадлежат Государственной Думе, которая дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Отрицательную оценку деятельности Правительства РФ Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

В основном Государственная Дума может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством РФ, и утверждает его. Правительство РФ обязано ежегодно представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год3.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату. Она должна выполнять такие задачи, как:

-организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

-оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

-финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

-анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

-контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

-регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального, бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Государственная Дума оказывает влияние на финансовую деятельность, назначая и освобождая от должности Председателя Центрального банка РФ.

Конституции и уставы субъектов РФ тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.

Многие субъекты РФ предоставили своим представительным органам более широкие контрольные полномочия, чем их имеет Федеральное Собрание РФ. В ряде республик конституции закрепляют подотчетность правительств представительным органам, в частности, такую форму контроля, как депутатский запрос к правительству, его главе, отдельным министрам и руководителям других органов.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Его правовой статус определяется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Уполномоченный по правам человека назначается на должность (освобождается) Государственной Думой Федерального Собрания РФ и способствует восстановлению нарушенных прав граждан, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра соответствующей компетенции других субъектов, в том числе и по рассмотрению административных и судебных жалоб граждан. Он вправе рассматривать не только жалобы граждан РФ, но и находящихся на территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства.

 

2.3. Контроль федеральных органов исполнительной власти

 

Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждены Указами Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г., № 724 от 12.05.2008 г.

Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ.

Министерство осуществляет отраслевой (внутриведомственный) контроль, который проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль над деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.

Отметим, что отраслевой контроль есть непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, контролируя подчиненные структуры и лиц по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в их оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а так же осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ. Федерации борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральные службы, создаваемые и действующие на территории России, разграничиваются в правовом, организационном отношении, при выделении двух типов служб которые:

1) характеризуются выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности и т.д.;

2) выполняют контрольно-надзорные функции.

Особое внимание необходимо обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, так как именно они составляют основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти. Спектр таких полномочий, равно как и объем самих контрольно-надзорных действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также зачастую применять меры административного принуждения, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания.

Однако большинство контрольно-надзорных функций федеральных служб по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов было передано органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления на основании Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".1 С научной точки зрения, особую роль в изучении данного вопроса играет комплексное исследование, проведенное Л.П. Волковой.2 В частности, к ведению субъектов Федерации отнесены: осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения; в сфере охраны и использования объектов животного мира и водных объектов; охраны окружающей природной среды и атмосферного воздуха; в области антимонопольного законодательства; государственного регулирования тарифов; защиты прав потребителей, архитектуры, строительства; лицензирования отдельных видов деятельности и др. Кроме того, значительный объем административно-юрисдикционных полномочий, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях и применением административных наказаний в указанных областях и сферах государственного управления, также передан на уровень субъектов Федерации, что потребовало внесения серьезных изменений в КоАП РФ.

При этом на федеральные службы законодатель возложил такие полномочия, как:

согласование структуры соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации;

осуществление надзора за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам переданных им полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных актов или о внесении в них изменений;

осуществление контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления переданных субъектам Федерации полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

внесение в Правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации;

установление содержания и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, а также целевых прогнозных показателей;

осуществление контроля за расходованием средств на реализацию переданных полномочий.1