Государственное управление

3) предоставление помощи подконтрольной структуре в наведении порядка на объекте;

4) контроль за выполнением  решений, принятых по итогам  контроля.

Контролю свойственны  и свои принципы.

К ним относятся:

1) универсальность (означает, что контроль должен охватывать  все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства;

2) систематичность (проводится  не один раз, время от времени,  а по определенной схеме, постоянно);

3) беспристрастность  (достигается путем возложения  задач контроля на лиц, которые не заинтересованы в его результатах);

4) реальность (обеспечивается  наличием необходимых квалифицированных  кадров контролеров);

5) действенность, оперативность,  результативность (предполагают быстрое  проведение контрольных действий  контролирующим органом в случае получения сообщений о выявленных нарушениях, предотвращение правонарушений и причин, им способствующих, своевременное принятие мер по их устранению, привлечение в необходимых случаях виновных к ответственности);

6) гласность (предполагает возможность, а в некоторых случаях — обязанность, доведения результатов контроля до сведения общественности или правоохранительных органов, других лиц, заинтересованных в результатах контроля).⁴

Контроль можно классифицировать: по органам, которые его осуществляют; по сфере деятельности, подлежащей контролю; по формам его проведения.

По сфере деятельности, которая подлежит контролю, контроль подразделяется на ведомственный, межведомственный и над (или вне) ведомственный.

Ведомственный контроль осуществляется министерствами, ведомствами, иными подразделениями внутри соответствующей структуры (поэтому его еще называют внутриведомственным контролем). Такой контроль тесно связан с задачами, которые стоят перед министерствами и ведомствами. Общие вопросы его организации и проведения регулируются Порядком осуществления министерствами, иными центральными органами исполнительной власти внутреннего финансового контроля. В соответствии с этим актом в министерствах, других центральных органах исполнительной власти создаются и функционируют самостоятельные внутриведомственные контролирующие структуры — контрольно-ревизионные подразделения, задачей которых является осуществление проверки финансово-хозяйственной деятельности подчиненных им государственных (казенных) предприятий, учреждений и организаций. Порядок организации и проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций определяется инструкциями, которые утверждаются руководителями министерств, других центральных органов исполнительной власти.

Осуществляя руководство  соответствующими сферами управления, министерства и другие центральные  органы государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции  издают акты, организуют и контролируют их исполнение. Полномочия этих органов, в том числе и контрольные, закреплены в законах, положениях о соответствующих министерствах и ведомствах, управлениях (отделах) местных органов государственной исполнительной власти, уставах государственных предприятий, учреждений и организаций. В министерствах и ведомствах для осуществления контрольных функций образовываются ведомственные инспекции, группы. Контрольные полномочия возлагаются также на юридические службы и юрисконсультов.

Сущность межведомственного контроля состоит в том, что такой контроль осуществляется органом межотраслевой компетенции за выполнением общеобязательных правил, действующих в соответствующей сфере.

Одной из особенностей межведомственного  контроля является то, что он исключает  подчиненность между контролирующей и подконтрольной структурами, то есть осуществляется органом иной ведомственной принадлежности.

Другая особенность  такого контроля — то, что круг вопросов, по которым имеет право осуществлять проверки орган межведомственного  контроля, достаточно узок, специален, то есть привязан к задачам, которые стоят перед этим органом.

К межведомственному  контролю следует отнести и контроль со стороны различных специализированных государственных инспекций, служб, комиссий, комитетов, управлений, которые структурно входят в состав соответствующих министерств или ведомств. Это пожарная, санитарная, автомобильная и другие инспекции.

Согласно предоставленным  им полномочиям они осуществляют контроль за соблюдением общеобязательных правил в различных сферах деятельности — промышленности, сельском хозяйстве, транспорте, охране природы.

Надведомственный контроль осуществляется органами общей компетенции.

Еще одной характерной  особенностью указанных видов контроля является то, что только по результатам  ведомственного и надведомственного контроля виновных лиц можно привлечь к дисциплинарной ответственности, поскольку проверки осуществляют вышестоящие должностные лица (или их полномочные представители), наделенные правом приема на работу. Результатом проведения межведомственного контроля может стать привлечение к административной или уголовной ответственности. Привлечение к уголовной ответственности не исключает возможности наложения дисциплинарного взыскания.⁵

Контроль осуществляется в форме проверок (обследование и изучение отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется справка или докладная записка), ревизий (документальный контроль финансово-хозяйственной деятельности, по результатам которой составляется акт), истребования отчетов.

Контроль следует отличать от близкого к нему вида государственной  деятельности — надзора, хотя у них и имеются некоторые общие черты. Объединяет их единая цель — обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, формы осуществления роботы — проверки, истребование отчетов, объяснений, обязательность указаний. Но контроль, в отличие от надзора, проводится повседневно и беспрерывно широким кругом контролирующих органов. Надзор же осуществляет единственный государственный орган — прокуратура. Различна у них и нормативная база. Главное, чем отличается контроль от надзора, — это то, что контролирующий орган имеет право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного объекта (иногда даже подменяя собой руководящий орган этого объекта) и самостоятельно привлекать правонарушителей к юридической ответственности, в то время, как прокуратура лишена таких возможностей. Например, органы пожарного, санитарного надзора, ветеринарного контроля могут принять решение (разумеется, при наличии оснований для этого) о приостановлении роботы подконтрольного им объекта до устранения выявленных ими правонарушений. Их действия здесь фактически приравниваются к управленческой деятельности администрации этих объектов или вышестоящих относительно них органов. Кроме того, перечисленные органы могут самостоятельно привлечь к административной ответственности виновных в нарушении правил должностных лиц объектов, эксплуатация которых приостановлена.

Прокуратура, осуществляя  надзор, только ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства.⁶ Прокурор приносит протест, вносит предписание или представление об устранении нарушений закона или выносит постановление о дисциплинарном производстве, производстве по делу об административном правонарушении или о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц, но самостоятельно никаких конкретных действий по ликвидации (прекращению) противоправной ситуации не осуществляет.⁷ Конкретные действия по наведению порядка проводят компетентные должностные лица — само лицо, виновное в совершении правонарушения, или вышестоящее должностное лицо, имеющее право вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного ему объекта.

Следует подчеркнуть, что  указанные черты, присущие контролирующим органам и прокуратуре, не всегда представлены в полном объеме. Действующему законодательству известны случаи, когда контролирующие органы обладают надзорными (или близкими к ним) полномочиями, а в деятельности прокуратуры просматриваются элементы контроля.

В свою очередь, письменное предписание прокурора об устранении нарушений закона подлежит немедленному исполнению, то есть прокурор в этом случае фактически вмешивается в оперативную деятельность предприятия, организации, учреждения, прерывая противозаконный ход событий. Здесь законодатель исключает свободу выбора поведения адресата, что возможно при применении прокурором других форм реагирования. Но и в этом случае прокурор все же самостоятельно не может привлечь виновных должностных лиц к ответственности за невыполнение его предписания.

В специальной литературе упоминается и административный надзор, к которому относят деятельность государственных инспекций и служб. Однако, исходя из того, что эта деятельность в отличие от прокурорского надзора своей целью ставит не только предупреждения противоправных действий, устранение причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений, но и применение мер административного принуждения (в том числе и административной ответственности в случае выявления нарушений общеобязательных правил в сфере деятельности соответствующей инспекции или службы), такую деятельность следует признать контролем, а не надзором. Подтверждением сказанному является и то, что инспекции и службы самостоятельно применяют меры административного принуждения в соответствии с КоАП, специальными законами и положениями об этих органах, в пределах возложенных на них задач вмешиваются в оперативную деятельность проверяемых органов   Контроль со стороны этих органов отличается от контроля в общепринятом понимании еще и тем, что государственные инспекции и службы не обладают полномочиями по применению мер дисциплинарной ответственности.

Таким образом, контроль можно охарактеризовать как составную часть управления, которая обеспечивает систематическую проверку выполнения Конституции, законов, других нормативных актов, соблюдение дисциплины и правопорядка и которая проявляется во вмешательстве контролирующих органов в оперативную деятельность подконтрольных, даче им обязательных для исполнения указаний, приостановлении, изменении или отмене актов управления, применении мер принуждения в отношении подконтрольных органов или лиц.

Надзор же имеет целью выявление и предупреждение правонарушений, устранение их последствий путем применения форм прокурорского реагирования без права самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности, вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, изменять или отменять акты управления.

Обращения граждан — особый способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, существенным образом отличающийся от контроля и надзора. Это отличие состоит в том, что инициаторами проверок, то есть контрольных действий, здесь выступают не государственные образования, а граждане. Обращаясь к компетентным органам с заявлениями и жалобами, они сигнализируют о выявленных ими нарушениях законности и дисциплины, предоставляя тем самым возможность полномочным органам разобраться в существе дела, привлечь, если на то есть основания, к ответственности виновных. ⁸

2. Обжалование неправомерных действий

органов и должностных  лиц. Ответственность органов управления и их должностных лиц за ущерб, причинённый служебной деятельностью

2.1. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц

     Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституция устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

     Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Обжалованы, могут быть любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы – не только не законные, но и нецелесообразные или  аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии  должной четкости, бестактности,  невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок  для нового строительства. ⁹

     Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

     Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы, могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и должностные лица. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.