Функциональная характеристика российской системы управления государственными проектами

В отечественной и зарубежной литературе слабо развиты исследования взаимодействия реинжиниринга процессов и управления проектами, выраженные в проектном подходе к реинжинирингу процессов. Практически отсутствуют исследования по применению проектного подхода к реинжинирингу процессов в учреждениях государственного сектора – организациях, основной целью которых является оказание государственных услуг, а не извлечение прибыли.

Среди множества учреждений, оказывающих государственные услуги и финансируемых из федерального бюджета (входящих в реестр распорядителей и получателей средств федерального бюджета), рассмотрим группу бюджетных учреждений, составляющих систему государственного управления Российской Федерации - главных распорядителей средств федерального бюджета. К ним относятся, в частности и органы исполнительной власти.

Последовательно рассмотрим один из вариантов выделения этапов и стадий по степени их формализации: этапы и стадии реинжиниринга процессов, этапы и стадии проекта, этапы и стадии проекта реинжиниринга процессов и этапы и стадии проекта реинжиниринга процессов в бюджетной организации. Рассмотрим несколько примеров, характеризующих каждый из вышеприведенных пунктов.

В самом общем виде рассмотрим следующие этапы реинжиниринга [12]: разработка образа будущего предприятия; формирование «идеального образа» предприятия; осуществление процедуры ретроспективного, или обратного, реинжиниринга; проведение прямого инжиниринга, который заключается в разработке нового бизнеса и информационной системы обеспечения реинжиниринга. Завершающий этап – внедрение разработанной модели.

Некоторые авторы не выделяют в явном виде этапа формирования «идеального образа». К примеру, в статье Д.О. Милосердова [26] при описании основных этапов реинжиниринга оргструктуры формирование «идеального образа» оргструктуры до этапа ретроспективного инжиниринга не отражено. Полагаем, что создание «идеального образа» объекта предшествует воссозданию объекта при помощи тех или иных методов (обратный инжиниринг), а на этапе прямого инжиниринга в модель «идеального образа» объекта вносятся уточняющие изменения. Выбор предпочтительного варианта модели объекта на стадии прямого инжиниринга осуществляется из разработанных на данной стадии вариантов, адаптирующих уточненную на этом же этапе «идеальную модель» к деятельности организации.  
В качестве примера взаимосвязи этапов проекта с этапами реинжиниринга можно привести работу «Реинжиниринг производства» [12], где выделена связь между этапами по управлению проектом и этапами реинжиниринга.

Таблица 1 Соответствие между типами реинжиниринга и работами по управлению проектом

Предполагаем, что работы по предварительному изучению, планированию, выполнению и окончанию имеют место на всех этапах реинжиниринга. Значит, каждый из этапов реинжиниринга можно рассматривать как отдельный проект.

Следующими по ступени формализации являются этапы и стадии проекта. По нашему мнению, этапы и стадии проекта достаточно хорошо описаны в своде знаний по управлению проектами [28] и в национальных требованиях к компетенции специалистов по управлению проектами [29]. Эти своды знаний построены на выделении универсальных стадий и этапов проекта, не учитывают особенности видов деятельности организации. 
В [16] приведен пример, объединяющий этапы реинжиниринга с этапами проекта. Этапы и стадии проекта реинжиниринга процессов представлены так: этап 1 – планирование и начало работ; этап 2 – исследование; этап 3 – проектирование; этап 4 – внедрение; этап 5 – последующие мероприятия. 
Подход схож с подходом, описанным в книге «Реинжиниринг производства» [12].

Конечной задачей формализации в соответствии с выбранным авторами подходом, является выделение и описание этапов и стадий проекта реинжиниринга процессов бюджетной организации. В приведенном выше примере проект реинжиниринга процессов рассматривался с позиции стадий и этапов реинжиниринга. Поскольку каждый этап реинжиниринга можно рассматривать как отдельный проект, рассмотрим этапы и стадии проекта реинжиниринга процессов с позиции программы. Программа – это группа взаимосвязанных проектов и различных мероприятий, объединенных общей целью и условиями выполнения. За основу каркаса возьмем этапы реинжиниринга, программу реинжиниринга процессов представим в виде группы проектов, которыми являются этапы реинжинринга. 
Программа: Реинжиниринг процессов бюджетной организации состоит из взаимосвязанных проектов:

Проект № 1. Разработка образа будущей организации, формирование «идеального образа» бюджетного учреждения.

Проект № 2. Осуществление процедуры ретроспективного, или обратного, реинжиниринга.

Проект № 3. Проведение прямого инжиниринга, который заключается в разработке нового бюджетного учреждения и информационной системы обеспечения реинжиниринга.

Проект № 4. Внедрение.

Рассмотрим, исходя из методологии управления проектами, каждый из вышеописанных проектов с точки зрения выделения следующих работ (рис. 3).

Рисунок 3 Работы проекта

Проект № 1. Разработка образа будущего предприятия, формирование «идеального образа» предприятия.

I. Инициация: Стадия начинается с создания инициативной группы для обоснования необходимости применения программы реинжиниринга процессов. Важным этапом является построение дерева целей реинжиниринга процессов, а также предварительная оценка стоимости программы реинжиниринга процессов, зависящая от времени выполнения проектов и трудовых ресурсов. Стадия предполагает осуществление оценки инициативной группой рисков от применения или отказа от реинжиниринга процессов. Особое внимание уделяется формированию ключевого внутреннего окружения программы реинжиниринга процессов, включающего вовлечение ключевых личностей из административно-управленческого аппарата в обсуждение возможности внедрения программы реинжиниринга процессов, а также получение предварительного согласия от ключевых сотрудников административно-управленческого аппарата по вопросу инициации программы реинжиниринга процессов. Конечным результатом стадии может служить формирование документа для руководства организации о необходимости применения программы реинжиниринга процессов.

Важной особенностью данной стадии является проработка финансового планирования программы. Особенностью главных распорядителей бюджетных средств применительно к финансированию программы реинжиниринга процессов является то, что они одновременно являются получателями бюджетных средств. В соответствии с классификацией расходов ведомство на уровне получателя отделено от своей подведомственной сети, и главный распорядитель бюджетных средств как получатель ограничен в расходах. Из-за индексации базовых объемов и ограничения, связанного с расходами по заработной плате, главному распорядителю бюджетных средств достаточно сложно сконцентрировать требуемый для проведения программы реинжиниринга процессов объем денежных средств.

II. Планирование и исполнение: На данной стадии создается психологически благоприятный фон в административно-управленческом аппарате. Члены административно-управленческого аппарата подводятся к идее проведения программы реинжиниринга процессов. Далее необходимо получить принципиальное согласие от ключевых сотрудников административно-управленческого аппарата (визирование документа сотрудниками административно-управленческого аппарата). После этого проводится серия совещаний с руководством по инициации программы, формируются и визируются распоряжения о создании комиссии по контролю за осуществлением программы реинжиниринга процессов, составе комиссии из сотрудников административно-управленческого аппарата, о дате начала программы реинжиниринга процессов, целях и задачах программы, а также распоряжения о планируемых результатах; источниках финансирования проведения работ; лицах, ответственных за инициацию программы реинжиниринга процессов. Формируются команды реинжиниринга процессов (команда формируется по каждому из проектов). Осуществляется разработка идеального образа бюджетной организации. Производится предварительный выбор методологии реинжиниринга. Строится план-график работ (определяются мероприятия по проектам и контрольным точкам); планируется время выполнения этапов и стадий (проекты обратного и прямого инжиниринга, внедрения и сопровождения); определяется стоимость работ по этапам и стадиям; количественные и качественные характеристики человеческих ресурсов); осуществляется выбор графических методов анализа предметной области.

Особенностью бюджетных учреждений является то, что основным мотивационным фактором служит чувство «значимости и общности», связано это с традиционно низким уровнем заработной платы в бюджетном учреждении. Поэтому вопрос развития коммуникаций на данной стадии – приоритет. 

III. Завершение: Стадия начинается с проведения вводного совещания, которое должно способствовать формированию доброго микроклимата и рабочей обстановки в команде. Готовятся и подписываются нормативные внутриорганизационные документы о целях и задачах проведения реинжиниринга процессов, уточняются цели по качественным и количественным параметрам; создаются документы о составе команды по проектам (подготовка штатных расписаний); формируются документы, определяющие фонд оплаты труда по каждому из проектов реинжиниринга процессов; создаются документы о планируемых результатах (качественные и количественные характеристики) от проведения программы реинжиниринга процессов с детализацией результатов по проектам и программе в целом. Одним из завершающих действий проекта является информирование внутреннего окружения об инициации программы реинжиниринга процессов.

Как уже было сказано ранее, мотивация членов коллектива основана на «чувстве значимости», и поэтому к вопросу информирования внутреннего окружения о проведении программы реинжиниринга процессов необходимо подойти особенно тщательно.

Проект № 2. Осуществление процедуры ретроспективного, или обратного, реинжиниринга. 

I. Инициация: Второй проект на первой стадии содержит процедуры по формированию внутреннего документа о необходимости содействия сотрудников подразделений бюджетного учреждения работе команды проекта реинжиниринга процессов. Создается документ о фонде поощрения сотрудников за содействие проведению программы (данная мера действует исключительно на этапе предварительного анализа и применяется к подразделению, с которым ведется работа по предварительному анализу). Готовится план предварительного анализа предметной области, назначаются лица, ответственные за сбор и анализ предварительных данных. Определяется предварительный перечень требуемых документов. 

II. Планирование и исполнение состоит из поиска существующих документов, должностных инструкций, документов по организационной структуре, положений о подразделениях, устава, других документов, а также нормативных документов, о деятельности (осуществлению функций) бюджетной организации (федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации). Производится анализ и группировка собранных документов на «входящие-исходящие», по подразделениям, создаются схемы движения документов по подразделениям организации, формируется перечень показателей с группировками по сегментам предметной области (сначала выделяются показатели из каждого документа, далее исключаются дублирующиеся показатели, потом вносятся изменения в формулировки по противоречивым показателям, выделяются сегменты в предметной области, в завершение производится группировка показателей по сегментам). Строятся схемы взаимодействия показателей, должностей и документов. Осуществляется анализ полученных данных. По образующимся вопросам осуществляется опрос служащих, руководителей, контрольных групп. Далее определяется перечень вопросов, на которые не получены ответы от сотрудников учреждения, производится сбор дополнительных данных от экспертов и от внутренних и внешних консультантов. Осуществляется обзор существующих технологий, проектирование существующих процессов, производится анализ текущего состояния процессов и их стоимостная оценка. Выявляются процессы, требующие реинжиниринга. Формируется системное описание модели существующей бюджетной организации. Осуществляется поиск в литературе и прессе данных о тенденциях в данной области и о чужом опыте.

III. Завершение включает согласование и утверждение полученного пакета документов.

Проект № 3. Проведение прямого инжиниринга, который заключается в разработке нового бюджетного учреждения и информационной системы обеспечения реинжиниринга 

I. Инициация: «Мозговой штурм» и выработка новаторских идей, упражнения по творческому мышлению, проработка сценариев «А если…» и применение «шаблонов успеха» других организаций

II. Планирование и исполнение: Стадия включает внесение изменений в картину идеального процесса на основе данных, полученных на этапе обратного реинжиниринга, проектирование (перепроектирование) бизнес-процессов, создание при помощи специалистов трех-пяти моделей, разработку комплексных моделей, в которой собрано лучшее от каждой из предыдущих. Производится определение моделей нового процесса и их графическое представление, определяются технологические требования, производится выбор платформы для новых процессов, осуществляется анализ затрат и преимуществ; производится оценка влияния внедряемого метода на сотрудников бюджетного учреждения и оценка влияния реинжиниринга процессов на затраты оказываемых сервисов, на качество оказываемых услуг. Осуществляется разработка организационной модели в сочетании с новыми процессами, разрабатываются (либо приобретаются) информационные системы обеспечения реинжиниринга.

III. Завершение включает тестирование новой модели и ее плотное применение в ограниченном масштабе, а также подготовку официального документа для высшего руководства.

Проект № 4. Внедрение 

I. Инициация состоит из определения состава и последовательности работ по внедрению новых процессов и систем, построения плана-графика работ, создания команды по обучению членов коллектива и определению списка групп и графика занятий, а также включает определение плана содержания занятий. 

II. Планирование и исполнение: Внедрение новых процессов и систем, обучение сотрудников бюджетного учреждения, формирование новых штатных расписаний и формирование положений по подразделениям, а также должностных инструкций и регламентов работ.

III. Завершение включает определение перечня мероприятий поддержки и совершенствования бизнес-процессов и систем, поддержку и совершенствование процессов и систем.

В [16] выделены три основных подхода проведения реинжиниринга: «zero approach» – разработка модели организации «с чистого листа», «подход на основе решений» и «детальный анализ». Определим наиболее адекватную особенностям бюджетной организации модель. 

«Zero-approach» представляет построение идеального образа организации на основе теоретических и практических представлений. Модель «как есть» не принимает участия в работе. Учитывая, что бюджетные организации, получающие основное финансирование из федерального бюджета, иногда оказывающие важные для общества услуги, входят в структуру вышестоящей организации (министерства, федеральной службы), а их деятельность основана на множестве федеральных законов и нормативных документов вышестоящей организации, модель «с чистого листа» не будет отвечать реальным условиям и ограничениям деятельности бюджетной организации.

Важной характеристикой при внедрении новой модели бюджетной организации является реакция сотрудников организации на проект. В силу закрытости информации в методе «zero approach» применение этого метода может вызвать наибольший конфликт на этапе внедрения [16]. Только на этапе внедрения сотрудники организации узнают о содержании модели новой организации. Когда сотрудников учреждения ставят перед фактом внедрения новой модели бюджетной организации деятельности, это может вызвать непринятие новой модели и привести к увольнению ключевых сотрудников. 

«Подход на основе решений» использует моделирование системы принимаемых управленческих решений с последующим их совершенствованием и построением новых процессов на основе оптимизированной системы принятия решений. Модель разрабатывается на основе действующей модели. Данный подход позволяет максимально выгодно использовать все доступные управленческие технологии. В построении модели новой организации участвуют специалисты из различных структурных подразделений организации. В отличие от подхода «zero approach», данный подход не предполагает возможности использования частичного внедрения [16]. 

Построение модели на основе моделирования системы принятия управленческих решений более приемлемо, чем подход «zero approach», так как учитывает модель «как есть», мнения сотрудников организации, принимающих участие в проектировании новой модели. Существенным недостатком является низкая эффективность метода при частичном внедрении (а внедрить новую модель принятия управленческих решений в полном объеме для бюджетной организации проблематично).  
«Детальный анализ» предполагает детальное описание и всесторонний анализ ключевых аспектов деятельности организации и последующее построение процессов на основе анализа. Данный метод использует существующую модель. Метод направлен прежде всего на устранение узких мест в условиях применения существующей технологии осуществления процессов. Технология сводится к выбору наиболее проблемных процессов, которые строятся заново. Данный подход наиболее полно позволяет учесть мнения сотрудников подразделений организации и учитывает действующую модель организации деятельности. Он предпочтителен для бюджетных учреждений федерального подчинения.

Вышестоящее федеральное учреждение может стать разработчиком той или иной новой технологии, и эта новая технология может быть распространена на всю подведомственную данному учреждению сеть учреждений. Таким образом, производится сегментное внедрение изменений в процессы деятельности бюджетного учреждения. Другими словами, модель детального анализа дополняется компонентными технологиями реинжиниринга процессов – готовыми типовыми решениями. Компонентная технология сводится к тому, что структура процессов собирается из готовых типовых компонентов, которые настраиваются на особенности организации [6]. Задача реинжиниринга процессов заключается в выборе подходящего требованиям организации варианта или комбинации вариантов. Таким образом, вместе с программными продуктами пользователи приобретают базу знаний об эффективных методах организации и управления процессами, которые можно адаптировать в соответствии со спецификой деятельности конкретной организации [14].

Особенностью применения компонентных технологий реинжиниринга процессов в бюджетных учреждениях является обязательное внедрение типового решения, разработанного вышестоящей бюджетной организацией.  
Преимуществами применения компонентной технологии реинжиниринга бизнес-процессов в бюджетных организациях федерального подчинения являются: отсутствие или незначительная плата за готовое к применению типовое решение, уменьшение сроков проведения реинжиниринга бизнес-процессов, уменьшение рисков при внедрении реинжиниринга бизнес-процессов, уменьшение затрат на подготовку команды реинжиниринга бизнес-процессов, уменьшение психологического барьера перед новой организационной моделью в связи с обязательностью внедрения проектного решения. Компонентные технологии могут являться отправной точкой для осуществления в бюджетном учреждении реинжиниринга, а также ускорить решение о начале проекта.

Организационная структура управления в бюджетных учреждениях жесткая, с хорошо выраженными вертикальными связями. Компонентный реинжиниринг, не изменяет организационную структуру. Изменить организационную структуру бюджетного учреждения сложно в связи с типовыми штатами, но компонентный подход позволяет скорректировать функциональную структуру управления в соответствии с процессом исполнения бюджета, связав в единый процесс два процесса управления.

Таким образом, подводя итог по главе, можно сделать вывод, что в современном государственном управлении России реализация проектного управления детерминирована рядом факторов:

- цели изначально только намечаются, и существует необходимость их корректировки по мере достижения промежуточных результатов, количественная и качественная их оценка затруднена;

- сроки и продолжительность проекта зависят от вероятностных факторов или только намечаются и впоследствии подлежат уточнению;

- расходы на проект, как правило, не оптимизированы и зависят от бюджетных ассигнований;

- ресурсы выделяются по мере потребности в рамках возможного;

- существует административный формализм, при котором внедряются новшества, которые лишь выглядят современным без надлежащего анализа их эффективности в конкретных условиях;

- изменение законодательства происходит без проведения базисных преобразований;

- организационная культура не предусматривает риск и новации;

- наблюдается инертность государственных служащих, которые воспринимают только инициативы, спускаемые сверху.

Эти и прочие факторы предопределяют перечень проблем, решение которых позволит расширить использование проектного управления в российских органах власти и компаниях с государственным участием:

1. Отсутствие детализированной методологии осуществления проектного управления и основы нормативно-правового регулирования управления проектами в органах исполнительной власти;

2. Проектное управление не используется как инструмент достижения стратегических целей;

3. Жесткая организационная структура в органах исполнительной власти не позволяет сформировать команды для реализации проектов в соответствии с задачами;

4. Нехватка специалистов по управлению проектами, государственные гражданские служащие не обучены методам проектного уравнения и низкая их мотивация;

5. Необходимость унифицированного, гибкого и доступного программного обеспечения для сопровождения проектной деятельности.

Однако ни одна управленческая инновация не принесет своего эффекта в неподготовленной среде. Внедрение инновационных информационных и управленческих технологий должно сопровождаться изменением самой организационной культуры и мотивации сотрудников органов власти.

Заключение

Внедрение проектного управления в государственных органах и корпорациях способствует заметному повышению эффективности работы. Этот тезис подтверждают результаты конкурса профессионального управления проектной деятельностью в госсекторе «Проектный Олимп», организованного Аналитическим центром при Правительстве РФ.  С 2015 года конкурс «Проектный Олимп» станет ежегодным.

За счёт внедрения подходов и принципов проектного управления появляется возможность свести воедино взаимосвязанные задачи различных подразделений, зачастую понимаемые участниками проекта по-разному.

Кроме того, создание планов работ по каждому проекту позволит увязать цели с конкретными результатами и критериями успеха, обеспечить своевременность и обоснованность принимаемых решений, персонализировать ответственность.

Наконец, предлагаемый инструментарий позволит отладить междведомственное взаимодействие, синхронизировать задачи, повысить эффективность сотрудничества с привлекаемыми подрядчиками.

«Система проектного управления» предназначена для эффективного учёта расхода бюджетных средств и контроля затрат по любой статье бюджета в рамках неограниченного количества целевых программ. По требованию вышестоящего руководства система позволит сформировать разнообразные отчеты и сводки, как по текущему использованию бюджетных средств, так и по будущим планам их освоения

В рамках реструктуризации бюджетного сектора страны Правительство Российской Федерации видит следующие проблемы финансирования бюджетных учреждений:

1. Возможность принятия бюджетными учреждениями денежных обязательств с превышением лимита бюджетных обязательств и, как следствие, накопление кредиторской задолженности, ответственность за оплату которой ложится на бюджет.
2. Отсутствие оценки объема внебюджетных доходов при определении бюджетного финансирования, которое приводит к резкой дифференциации финансового положения бюджетных учреждений. В результате, создается ситуация с нехваткой средств бюджета у тех, кто предоставляет услуги на нерыночной основе.
3. Отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности, которое приводит к их неэффективному использованию.
4. Наличие ситуации, при которой распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется организациями, административно подчиненными другому уровню бюджета.
5. Главные распорядители бюджетных средств недостаточно ориентированы на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств и достижение конечных общественно значимых результатов.

Для решения указанных проблем Правительство Российской Федерации ставит задачи:

• повысить ответственность министерств и ведомств за достижение поставленных целей, их заинтересованность в максимально эффективном использовании бюджетных средств,
• повысить роль бюджета как инструмента осуществления государственной экономической политики за счет обеспечения связи между отраслевыми стратегиями и задачами бюджетного финансирования.